政法黨史黨建 理論研究

論檢察權人民性的回歸及其制度修正

胡小文

2020年10月14日 01:51

王孟嘉
《西北民族大學學報》哲學社會科學版2020年第5期

引言

檢察機關是國家的法律監督機關,在司法程序上起著貫通司法和啓動司法之功效。縱觀近些年來的檢察體制改革,雖然在公益訴訟等領域取得了不錯的成就,但在構建國家監察體系和“以審判爲中心”的訴訟體制改革背景下,其監督職能並未得到充分彰顯,某些地方改革甚至呈現出愈改愈式微異象。

過去及當前法學界,在研究檢察權時仍囿于對檢察權性質的解讀,未能將性質與功能進行區分,以至于在研究以檢察權爲中心的改革時帶入“還原論”思想,其典型論述即對每一項檢察權能作爲分析對象,進而尋求檢察改革目標與方向①,甚至還有以公訴權填充檢察權等泛論。不可否認,這種思維範式在短期內對配置檢察權有所裨益,但是卻忽略了檢察權在整個權力體系框架內的民主意蘊,即所謂“跳出檢察看檢察”,直接或間接導致了檢察體制改革方向的盲從與混亂。學界業界已形成初步共識的是,對檢察權的研究必須將其置于我國人大制度之內,然而如何使檢察權與中國特色民主理論與實踐有機融合,將改革手段與目的直接關聯從而覓得檢察權能真正效力(或曰強制力),學界尚未有論證,這也是本文所要解決的問題之一。

权力之于社会秩序的有效性盖因其本身蕴含着权威,而权威则源自于人们对权力的认同(或信仰),以人民为中心的改革时常会收获人民的肯定性评价。沃尔特·乌尔曼(Walter Ullmann)指出:“作为社会外部调整工具的法律本身是建立在信仰基础之上的。信仰和法律在一种因果联系中彼此支撑。”[1]人民主权论者认为,检察权源自于人民授权,检察权威也源自公众认同,所以检察体制改革应当以铸造检察权的人民性为根本目的,对程序、组织和制度进行重新设计或改造。

國家機構的改革應該把人民意志和人權保障作爲改革成敗的衡量標准[2]。藉由此,現行檢察權改革必須回答如下問題:一是檢察權的本質屬性如何表達;二是厘清人民主權下檢察權之人民性關聯;三是現行權力結構下如何圍繞檢察權的性質修正相關制度。

二、整體主義範式下檢察權屬性與功能的區分

範式(paradigm),即是一種公認的模型或模式,具有一定程度的公認性,與基本定律、理論或應用相結合爲科學提供研究綱領或分析方法[3]。同一個事物依不同的分析範式所得出結論或許大相徑庭。長期以來,學界對檢察權屬性爭議與研究大多依照還原論分析範式,即通過檢察機關具體職能分析各項權能的屬性,進而界定檢察權的性質。如司法權屬性論者的基本邏輯是,檢察機關的主要職責是犯罪追訴,公訴權是檢察權的核心,公訴具有司法性質,司法是以訴訟形式進行的執法,因此,檢察權主要體現爲司法權屬性。法律監督權論者也遵循同樣的邏輯,如石少俠教授通過對檢察權每一項權能的解讀,認爲“檢察權的所有權能中都蘊含著法律監督的屬性,在檢察權的每一項具體權能中都體現著法律監督的實質,都是法律監督權的具體表現形式,法律監督的權能與檢察權的權能完全同一”[4]。

以上論者的推理範式帶有較爲明顯的還原論傾向。分析檢察權的性質,應當對檢察機關所擁有的全部權能進行解構,尋求其中最主要的或者起決定性作用的權能爲基點,將其他權能比照基礎權能的性質予以闡釋,最終得出檢察權的性質。這種分析範式在簡單系統中或許可行,但是檢察權能結構具有高度的複雜性,無法以單個或幾個權能爲切入點進行權屬界定。

相比之下,整体论为我们阐释检察权提供了较为科学的分析范式。整体论(Holism)是由斯穆茨(Jan Smuts)创造的,是指“宇宙中制造或创生整体的根本作用要素(fundamental factor operative)”[5]23。整体论反对通过部分性质认识事物整体性质,认为整体的性质大于各部分性质之和,整体的属性决定了部分的属性,通过对整体的观察为分析事物性质提供了良好切入时机。万毅教授在思考法律监督的意指时提出:“法律监督是对检察机关行使权力所要达到的功能和目的的一种整体描述和定义。它解决的是检察权的功能问题,不解决检察权的构成和内容问题,因此,不能将检察机关的法定职权分解成一项一项的权力,然后去质问,某一项权力究竟是不是法律监督权。”[6]这种认识符合整体论思维范式,即将检察权的功能与构成分开检视,认为法律监督是对检察机关功能的整体描述,不能通过分解检察权的方式理解法律监督。所谓法律监督,是指检察职权应具备的功能,检察权与法律监督权有着本质的差别,二者不能划等号,这也正是《宪法》第一百三十四条与一百三十六条称谓不同的原因所在。

近些年,學界醉心于對權力性質的研究,沈迷在三權劃分的分析範式,卻忽視了我國人大制度下權力本身和權力分析範式的特殊性,對權力性質的研究應當是爲了實現其所承載的功能,切不可本末倒置,致使過度拘泥性質研究而忽視通過性質所要實現的功能性目的。針對上述理論範式筆者提出以下觀點:檢察權是檢察機關權力結構的總稱。法律監督本身就是一個功能性概念,從整體論思維範式出發,不能將功能與屬性混同,而應從整體上理解法律監督機關的內涵,所謂借以檢察機關各項權能的屬性差異而否認其法律監督的功能,是將屬性與功能混同的表現,國家監察體制改革背景下,檢察權的各項權能的具體構造變化並不會影響到法律監督整體功能的實現。厘清該問題,是下文論述檢察權人民性的一個前提必須。

三、檢察權人民性的憲法確認

檢察權的功能即法律監督,研究檢察權性質當與檢察權改革目的相關聯,作爲法學視角研究,對檢察權性質探討必須回到《憲法》文本中,在此基礎之上設計的改革方案才可稱爲“于法有據”。

我國《憲法》第一百三十四條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”憲法以明示確認的方式將法律監督職權賦予檢察院,但這絕不是說法律監督就是檢察權的目的。法教義學者提出:法律必須依照其目的來解釋,而這些目的需要就其對于社會生活的影響來探究,因此法律的理解與適用不能脫離對社會現實的社會學研究[7]。實踐中檢察體制改革偏向對法律監督範圍的擴充,忽略了檢察權人民性本質,實爲是對第一百三十四條規範之誤讀,我國檢察權從産生、配置、運行等環節均體現人民性特征,其改革理應以人民的利益實現爲根本目的。因此,有必要重新審視憲法文本,明確其憲法賦予檢察權人民性的基本立場。我國憲法文本對檢察權人民性進行了兩次確認。

(一)通過人民民主制度邏輯的確認

我國《憲法》第二條確立了人民主權原則,並通過人民代表大會制度形式將該原則制度化和實質化,其表明了中華人民共和國一切權力都源自于人民授權,人民借助人民代表大會制度進行國家權力的授權與分配的權力邏輯。《憲法》第三條中還明確國家的行政、監察、審判、檢察機關均由人大産生,對其負責,受其監督。這一民主制度構造將國家權力通過人大制度轉換成人民主權的常規邏輯,即表現爲人民通過民主産生國家權力,國家通過民主集中制將權力二次劃分爲行政權、監察權、審判權、檢察權、軍事權等,從而實現人民掌握國家一切權力的之目的。這種民主集中制契合《憲法》中社會主義制度本質特征的規範。有學者提出:“國家政權組織制度決定各種國家機關之間的相互關系,也就是說,決定國家機關在整個國家機構體系中的地位和作用。”[8]人民民主專政的社會主義根本制度決定了我國實行人民代表大會的政權組織制度,人民代表大會制度又決定了檢察權的性質。我國憲制安排決定了檢察權源自于人民授權,檢察民主系人民民主之構成,人民檢察院代表國家行使法律監督的實質是代表人民進行法律監督,忽略這一檢察民主的憲法邏輯,實質上違背了人民民主原則。

近些年來,隨著公益訴訟改革持續推進,國家追訴主義在實踐層面得到強化,一味強調檢察機關公益訴訟人的身份卻忽視了國家公益與人民利益一致性,這實際上是違背人民主權原理的,是極其危險的②,正如我們“任何時候不可以將‘全國人民代表大會’的一切意志與決議當然地、必然地理解爲‘人民’根本意志的體現”[9]一樣,國家也決然不能與人民之間任意用語轉換。台灣學者陳運才在論及“國家追訴”與“私人追訴”時專門提及:“檢察官系代理人民行使追訴權之機關,所謂之‘公益代表人’是指檢察官系一般人民之代理機關,而非政府之代理機關”[10]。即便以憲法約束與制衡爲立憲核心的英美法系國家,其“以分權制衡爲核心的《憲法》安排對于人民的自由來說只是‘輔助性的預防措施’,最根本的還是‘依靠人民’”[11]。人民監督涵蓋了法律監督,法律監督不能脫離人民監督而獨立存在,法律監督不是目的,而是實現檢察權人民性之媒介。

人民主權原則確立了檢察權人民性的本質屬性,這是憲法規範對檢察權人民性的第一次確認。

(二)通過檢察機關《憲法》定位的確認

我國《憲法》第一百三十四條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”第一百三十六條規定:“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權,不受行政機關、社會團體和個人的幹涉。”這兩條規範確立了檢察機關的憲法地位和所被賦予的監督職權。“嚴格和最爲寬泛的意義同等地寓意于字面之中,可被恰當地認爲不出于其目的。在正常情況下,文字之內已經蘊含了憲法目的,不得脫離文再造憲法目的。”[12]116通過規範分析,我們可以發現憲法再一次確認了檢察權的人民性特征。

1.檢察機關的稱謂確認了檢察機關人民性特征。檢察機關的稱謂與法院一樣,以“人民”二字作爲前綴,與人民代表大會、人民政府在形式上相統一,但是反觀憲法對監察機關的文本表述,“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關”,對監察機關的冠名是“國家”。從權力功能之間的差異性可窺視這種稱謂不同的原因。國家監察體制改革之初,有一批學者對其擬用稱謂産生質疑,核心觀點在于國家監察委的稱謂與由人大産生的其他公權力機關不協調,提出在憲制層面上應改稱“人民”監察委,如李洪雷發文專門對將國家監察委改爲人民監察院做出說明,其理由主要是采取此種命名方式可以凸顯監察機關的人民性,符合人民代表大會的政體,否則無法體現監察機關人民性[13]。誠然,機構改革要求機構名實相符,但是這個“實”並非指機構的性質,因爲《憲法》總綱中明確確立人民主權與民主集中制原則,且將人民利益貫傳始終,因此以人民性和人民利益作爲稱謂變更的理由實難證立。

所謂“名與實”中的“實”當解讀爲國家機構的職能。司法的職能在于維護社會的公平正義,恪守司法爲民理念,其司法權力主要指向爲國家權力體系以外,即具有外部指向性;行政體制改革旨在提升行政服務水平、建設人民滿意型政府,即通過行政權解決國家和社會發展相關事務,它的權力同樣具有外部指向性。而監察權則不同,監察權系國家權力體系結構行使專門監督的權力,根本目的在于“完善人民代表大會制度下行政權、監察權、審判權、檢察權的國家權力結構,通過國家權力結構體系的發展實現國家治理體系和治理能力現代化”[14],權力指向于權力體系內部,具有明顯的內部指向性。由此可試作設想,權力指向不同是冠名差異的原因之一,以“人民”爲前綴稱謂的機構權力指向均爲權力體系外部,旨在保障公民權利,如司法爲民、行政爲民等,而以“國家”爲前綴的國家權力指向權力體系內部,旨在控制公權力,如審計監督、監察監督。另外,國家監察委員會與人民檢察院稱謂不同所體現的改革方向必然有所不同,檢察體制改革立足于代表人民利益行使法律監督職責,監察體制改革則以提升黨的執政能力、國家治理能力和完善權力監督體系爲核心,力求促使國家機關依法、依規行使權力。

2.檢察權的“國家”語義特征確認了其人民性屬性。所謂“國家”的法律監督部門應如何解讀,學界有較大分歧。鄭賢君教授撰文對此有專門論證,認爲以人民利益對不同利益概括將比較周延,具體邏輯大體爲:憲法上利益分爲國家利益、社會利益、集體利益和他人合法權益,檢察機關如果僅代表國家利益,剩余三種利益則無法涵蓋,明顯違背該憲法規範目的,人民利益則可囊括上述所有利益[12]122-123。這種分析看似有理,但是其犯了傳統解釋學誤區,即試圖創造一個更高級概念來窮盡所有,另外,“公共利益”與“私人利益”的區分標准是利益性質不同,“人民利益”則是根據利益主體所作出的區分,以“人民利益”涵括其他所有利益類型同樣難以做到邏輯上周延。因此,這種分析範式所得結論可能正確,但缺乏證明能力。

對檢察權人民性的論證,應當回歸《憲法》第一百三十四條中“國家”一詞的解釋層面。檢察機關代表國家行使法律監督權,那麽代表客體是國家的“權力”還是“利益”,或是其僅僅作爲“代理人”身份呢?檢察權代表客體是否如鄭賢君教授所言“指代不明”呢?通過細致分析,《憲法》已有明確指代涵義。我國《憲法》明確國家保護的對象有兩類:權利與利益,如《憲法》第十八條:“……它們的合法的權利和利益受中華人民共和國法律的保護”,第四十八條:“……國家保護婦女的權利和利益”,第五十一條:“不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”[15]等,以規範分析進行審視,檢察權是國家權力體系構成之一,當以權利和利益爲保護對象,《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二條也明確指出檢察權應“維護個人和組織的合法權益,維護國家利益和社會公共利益”[16]。所謂權利,側重于檢察權對個體公民的保護,而利益則偏向對國家公益的保護,雖說保護對象不同,但是權利必須以一定的利益爲前提,權利是課予他人義務的利益,檢察權保護的權利以檢察權代表的利益息息相關;進而分析,檢察權從屬的利益指代對象問題,按照羅斯科·龐德解釋,利益表現爲人們某種需求[17],需求是利益的一般前提,表現爲“不滿足或侵害某個利益的程度”[18]或主體依據一定標准對客體的特定評價,即價值。憲法中的主體性需求即是公民需求,也可稱爲人民的價值需求。根據我國新時期社會發展主要矛盾判斷,是否滿足人民對美好生活的向往需求是評價權力價值實現的根本標准,這種需求轉化爲憲法語言即公民對權利需求,那麽檢察機關法律監督作爲國家的法律監督部門就應以人民的權利需求爲根本出發點,此爲“國家”一詞的真正指代。

通過上文論述可試作以下結論:檢察機關所代表的是權利與利益,權利本身就可表征爲一定的利益,而利益是主體對客體的需求,即人民對權利的需求,這種需求要求檢察機關行使法律監督權,保障人民的權利,《憲法》第一百三十四條的“國家”本質上是對檢察權人民性的確認。這是憲法對檢察機關人民性的第二次確認。

四、檢察權人民性之實現:以公衆參與爲切入的制度修正

(一)建立公衆參與檢察監督制度的必要性

憲法對檢察權人民性的確認需要具體的法律制度來實現。如前所述,權力的有效性源自于公衆認同,而獲取公衆認同的最佳方式即擴大公衆對權力的感知程度,其感知程度越深,則信任和認同度越強,反之亦然。縱覽檢察制度的發展軌迹我們會發現,檢察活動的人民參與度與檢察制度發展的興衰呈正比,一段時期內,有人曾把檢察機關法律監督與人民民主專政對立起來,使檢察制度遭到嚴重破壞,在國家民主生活中檢察制度一度被抛棄③。與之産生鮮明對比的是,將人民納入檢察制度的目標、程序的一段時期,檢察工作得到快速發展,法律監督的範圍也拓展到了多個領域。

美國政治學家亨廷頓提出,經濟發展必然引發社會動員,社會動員必然引發社會政治參與的要求;政治參與必然要求政治體系開放,這種開放只有走向全面的政治制度化才能保持制度穩定[19]。在監察體制改革的大潮中,檢察制度如若想保持制度的穩定性,擴大檢察制度的公衆參與化水平是一條不錯路徑選擇,通過參與使公衆感知檢察,進而真正發揮檢察監督的實效。

事實上,當前檢察體制改革業已意識到公衆參的重要性,如建立環境公益訴訟制度、重制人民監督員制度以及“群衆來信件件有回複”制度④等,張軍檢察長在2019年最高人民檢察院工作報告中也強調“檢察監督不是零和博弈,監督與被監督目標一致,都是踐行以人民爲中心,努力讓人民群衆在每一個司法案件中感受到公平正義”[20]。實踐運行過程中,這種制度化形式的正義僅是單向度的正義表達,真正的正義源自于制度實施的客體,即通過客體感知正義以實現正義,缺少公衆參與的檢察制度不可避免帶入檢察主體的“偏好”,引發爲了做出決策而決策的憂患。爲避免檢察權陷入人民性偏離的罹患,本文擬提出以公衆參與檢察監督爲核心的制度修正方案。

如前所述,檢察機關的法律監督是功能性概念而非屬性概念,此處論及公衆參與的對象集中體現在對法律監督功能的參與上,至于檢察權到底爲何種屬性並不關注,這樣可以避免公衆參與檢察監督制度的建構陷入多重理論的泥沼。以維護現行檢察監督結構穩定爲目的,本文擬對法律監督權能劃分爲公訴權、偵查監督權、審判監督權和執行監督權4類,主要基于下列幾方面原因:一是這4類權能基本上能夠涵蓋檢察機關各項決策及監督職能,有利于論證上的周延;二是便于公衆參與和上述權能結構形成良好對接;三是職務犯罪偵查權已經合並至監察委員會,公衆參與的必要性喪失,在此不做論述;四是除了公訴以外的3類監督對象分別指向偵查機關、審判機關和執行機關,與刑事訴訟階段相吻合,而公訴權立足追訴職能直接指向違法犯罪活動,其內涵較爲豐富,應單獨討論。

另外,需要特別說明的是,宏觀上,公衆參與檢察監督主要比照檢察監督的權能結構展開,但檢察實踐中,大量的公衆參與是具體的、多形態的和非正式的,比如涉檢信訪作爲重要的公衆參與檢察監督形式之一就無法歸類于權能結構中,其不僅涉及檢察部門人員的監督意識,更與當前民主制度、文化、政治結構相關聯,較爲複雜。

(二)公衆參與檢察監督的制度構思

1.公訴權中的公衆參與。根據我國刑事訴訟法規定,公訴權包括審查起訴權、提起公訴權和不起訴權,其中不起訴權是公訴權自由裁量性質的集中體現,類似于法院的量刑裁量權,爲確保公訴權的准確適用,許多國家在其刑事訴訟程序都設置了公衆參與制度,如美國大陪審團制度就從當地選民中隨機抽取,且這些陪審員門檻較低,只需要具有公民身份和符合年齡要求即可,還有日本的檢察審查會則是由轄區內具有衆議院選舉權的11名人員組成,在檢方作出起訴或不起訴決定之前,被害人或被告人均有權將對該決定的異議提交檢察審查會,如若檢方意見與審查會意見相左,可二次進行審查,二次審查具有強制執行力。我國自2001年開始最高人民檢察院出台了《人民檢察院辦理不起訴案件公開審查規則(試行)》(以下簡稱《公開審查規則》),規則中指出對于擬作不起訴的案件可以進行公開審查,邀請人大代表、政協委員參加,也可邀請原件有關的人或專家參加,允許公衆旁聽,允許記者旁聽和采訪。但通過考察發現,公開審查實質上是檢察機關運用公權力化解社會矛盾、平息糾紛的手段,而沒將其作爲民主制度來對待,導致制度運行變形,制度設計的良好初衷與檢察實踐發生脫節。

針對公訴權中的公衆參與制度可從兩個方面展開。一是積極推動擬不起訴案件公開審查立法,用法律的形式將制度固定下來,如仿照審判公開制度對《刑事訴訟法》第一百七十八條進行修改:“對于擬不起訴的案件,應當公開審查,制作審查報告……”同時明確公開範圍和法律責任。二是將公衆參與作爲擬不起訴案件的考核指標之一。最高人民檢察院和上級院應積極指導下級檢察院的擬不起訴公開審查工作,將是否公開審查作爲公訴業務年終考核的重要指標項,同時,將公開審查報告作爲案件評查的必要文書。

2.偵查監督權中的公衆參與。雖然修改後的《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱《訴訟規則》)賦予了辯護人的異議權⑤,但這種以檢察機關爲主導的異議權難以真正對抗檢察機關決定權。單純的依靠檢察體制內部制度的調整強化監督手段已然捉襟見肘(向公安派駐檢察室即最好的例證),從偵查監督權運行現狀看來,所謂的審查逮捕聽證制度雖一定程度扭轉了偵查監督權弱化局面,但聽證制度的雙重功效——民主與監督主要是針對審查逮捕這類訴訟活動,而立案監督、偵查活動監督等專門監督活動卻難以適用。通過公衆力量,將制度化的人民監督之力轉化爲檢察監督之力,是破除當前偵查監督的窘迫局面可行之道。

因此,在對偵查監督訴訟化改造基礎之上,應擴大偵查監督的主體,實行多元化監督,並建構符合我國的檢察規律偵查監督權,即公衆參與偵查監督權制度。具體包括3個遞進層次。一是對偵查監督權進行訴訟化改造。由檢警一體化下偵檢主動合作偵查向客觀中立的替代式司法審查轉變,檢察機關偵查監督遵循客觀中立義務接受公衆(包括刑事案件的參與者)的控告與申訴,對立案、偵查活動、撤案做違法性審查,同時引導公衆參與到對偵查活動的監督過程中。偵查監督部門可以對偵查機關實施的強制措施做出審批、撤銷等令狀,對于偵查策略可提出建議、意見等。二是建立多元化監督模式,擴大監督的主體範圍。多元化監督模式是指,偵查監督的主體不再限于一元化的檢察機關法律監督,而應擴大到包括當事人、律師、社會公衆在內的多元主體。嘗試對重大社會影響類案件偵查合法性提出審查申請、對侵犯社會公益性案件提出介入監督要求。三是通過制度化形式對監督主體賦權,加強外部監督力量介入力度。對訴訟以外的公衆,可以建立檢察機關引導偵查活動的公衆參與制度,賦予公衆相應的知情權與申訴抗辯權。可以嘗試建立偵查違法線索移交與辦理制度,即利用控告申訴體系,對發現的公安機關違法偵查的線索通過檢察機關控申部門轉移至偵查監督部門,偵查監督部門進行初核,如確有違法偵查情形發生,應及時組織偵查機關、社會公衆等進行偵查合法性審查聽證,由公安機關當面回應公衆質疑,對偵查活動的合法性進行說明,並制作聽證報告,作爲偵查終結移送審查的證據使用。

3.审判监督中的公众参与。谢安平教授指出刑事诉讼公正必须符合5个标准:当事人的参与性、控辩双方的对等性、法官的中立性、刑事诉讼程序的透明性、刑事诉讼结果的展示性[21]163-170。在打造“阳光司法”目标要求下,参与性不仅是对当事人的要求,更是社会公众的迫切需求。所谓审判监督的本质在于帮助刑事判决“纠错”,当前许多国家均建立了公众参与“纠错”制度,如美国2002年在检察官制度内设立了一个由检察官、律师等共同组成的“定罪保全机构”(Conviction Integrity Unit),英国国会于1995年通过《刑事上诉法》,成立了刑事案件复查委员会(Criminal Cases Review Commission)(简称CCRC),对抑制错案起到关键作用。根据规定,刑事案件复查委员会应由14名人员组成,其中4人必须是专职委员,整个委员会有近80名来自社会各界的工作人员。CCRC有指挥警察调查力量协助其调查的权力,即所谓的调查取证权,经调查如果发现案件需要上诉,经3名委员一致同意将案件提交至刑事上诉法院[22]。就我国而言,民间力量相对弱小,单纯由民众组成的刑事复查机构并不符合现实,但是在检察机关内部分立出相对独立的刑事复查委员会或许是可行性创制,况且检察机关在程序运作上具有优势:检察机关作为法律监督机关有宪法与法律赋予的审判监督权,具备法律上的正当性,检察机关还有着完备的刑事复查体系架构,如控告申诉、民事行政监督、公诉等机构已运作相当成熟。何家弘教授对此有过细致的构想,他认为,可将刑事案件再审启动权单独赋予检察机关,在控申部门内部设立“申诉案件复查委员会”,由30到60名社会各界代表担任兼职复查员,对重大复杂或可能错误的判决裁定进行复查,复查决定可直接启动法院的再审程序[23]。刑事申诉复查制度作为公众参与检察监督的特定形式与检察机关原有制度相融合需要一系列制定规定为支撑,例如制定复查委员会组成人员选拔规则、工作运行机制、后勤保障规定等,同时需要对委员会委员的权力与义务做明确说明,赋予其一定的调查权,从而形成申诉案件启动与调查环节的明确授权。

4.執行監督中的公衆參與。刑罰的執行分爲監禁刑與非監禁型兩種,相對應的執行監督也應分爲監禁與非監禁型,不同類型的監督所適應公衆參與模式也不同,爲了論述周延,需將對這兩種公衆參與執行監督做分別論述。

(1)監禁刑執行監督公衆參與:人民巡視員制度。監禁刑是對犯罪人予以關押執行的刑罰種類,在我國監禁刑有無期徒刑、有期徒刑、拘役,監禁的場所一般是看守所和監獄。與非監禁刑相比,監禁刑的執行措施要更爲嚴厲,給犯罪人帶來的痛苦也更加強烈。犯罪人長期處于被看管的狀態,具有封閉性特征,屬于權力執行關系中的弱勢群體,因此需要相對嚴格的權利保障措施。檢察機關的刑事執行監督雖然致力于監督刑罰執行的活動,但監督力量的薄弱和監管權力之間的“暧昧”關系加大了監督的難度。雖說公衆監督是民主監督的最直接途徑,卻也缺乏相應的強制力爲後盾,監督實效也難以實現。將刑事執行監督與公衆監督相結合,既能彌補檢察監督的民主性缺失,又能強化公衆監督力量。

在檢察監督下建立針對監所執行監督的人民巡視員制度,有兩種方案可供參考:一是在人民監督員內部單列部分針對監所執行的人民巡視員,在檢察機關引導下定期對監獄執行進行巡視,通過與犯人座談、審核變更執行資料、查閱卷宗等方式對可能出現的違法執行活動予以監督,發現問題後應制作巡視報告,作爲檢察機關執行監督的重要參考,並督促其行使監督權;二是在人民監督員之外另外建立由各界代表組成的人民巡視員制度,賦予相應的調查權,在不涉及國家秘密的前提下,隨機抽選在押人員進行訪談,當場作出巡視報告,將所調查出的問題及時交由檢察機關處理,檢察機關在收到巡視報告之日起一定期限內對巡視組予以回複。巡視員還可對擬作出減刑、假釋和保外就醫的案件作出公衆意見審查,對擬定機關發出質詢,必要時可發起減刑假釋公開聽證要求。通過人民巡視員制度強化對刑事執行案件的監督,使減刑假釋案件辦理公開化透明化。

(2)非監禁刑執行監督公衆參與:人身危險評估制度。人身危險評估是在風險社會下化解非監禁刑社會危險的有效措施之一。監外執行是利用社會改造罪犯的一種方式,一方面節約司法成本,幫助犯罪者重新融入社會,另一方面,通過國家對社會風險的再分配,令社會公衆積極參與到對罪犯的改造中使預防犯罪從被動變爲主動。但是也應情形地認識到,“緩刑、假釋將一部分尚未徹底改造好的犯罪人放到社會接受社會的改造,無疑增加了社會公衆的風險”[24]。刑法修正案(八)將“沒有再犯危險性”作爲減刑和假釋執行條件的核心要件,但是由于缺乏科學的人身危險評估,故而造成實踐中濫用減刑假釋裁定權的現象頻發,在損害司法權威的同時也對良好的社會秩序産生威脅。對于非監禁刑的罪犯引入人身危險評估是應對上述風險的可行之法。

  首先,可建立人身危險性評估量表。國外理論與實務界早開始已著手研究量表式評估方法,如美國學者Burgess在1928年開始就投入到再犯預測研究並首創了再犯預測量表,伯吉斯對伊利諾斯州3個矯正機構所假釋的3000名罪犯進行釋後研究,選出21個預測因子,並將每個因子賦值,根據數值大小制成假釋成敗關聯表,量表法測定再犯危險大小是法律技術使用上的一個重大突破,使人格第一次能夠以“量”的形式表現出來。上述量化式評價方案對我國刑罰執行實踐具有較大啓發價值,爲此可以嘗試根據我國實踐,針對非監禁刑罪犯特征,建立符合我國刑罰執行實踐的人身危險性評估量表,作爲對非監禁刑考察的重要媒介。

其次,規範公衆參與評估的渠道。對于非監禁刑執行決定作出前,可由社區矯正機構及其工作人員對擬作社區矯正的犯罪人進行人身危險評估量表測試,對于不符合社區矯正的人員應提請檢察機關重新對減刑假釋裁定進行監督。在執行過程中,社區矯正機構應及時跟進監督,不定期對犯罪人進行違法行爲調查、身心鑒定調查等,注意吸納社區公衆人員參與調查程序。執行完畢以後,形成社區調查評估報告,作爲裁定原刑罰消滅參考依據。

最後,獲得人員與機構支持。量表的使用具有專業性,必須由熟悉量表設計的專業人員對量表的填寫、使用、統計,除了檢察機關工作人員、社區服務人員以外,還應由部分專業心理學、社會學等專家參與指導評估工作,可根據各地區情況成立專門的非監禁刑執行監督委員會,對地區內實行社區矯正的罪犯進行評估。

五、結語

人的尊嚴是人權之核心價值,我國國家權力結構的特殊性要求將人民性貫穿于“國家—社會”共同體之中,這就使得“個體作爲社會角色,憑借尊嚴成功地參與到一個共同體之內,在這裏,人之尊嚴涉及的是參與社會環境的能力,保護的是最寬泛意義上的社會化的可能性”[25]。檢察權不僅維護著刑事正義,更是在實現人之尊嚴這一憲法根本價值上承擔著重要使命,檢察監督必須堅持檢察權的憲法定位,協調好人民監督與檢察監督關系,才不至于使檢察監督偏離檢察權人民性之根本屬性。

十九屆四中全會提出要“引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”,人民的認同是衡量改革成功的重要標准。本文集中討論了檢察權的人民性與以實現人民性的方法,旨在以公衆參與之利器打通公衆認同檢察之壁障,公衆參與檢察機關法律監督有三重價值功效:一是檢察提升檢察決策民主化程度,二是對檢察權本身實施民主監督,三是通過對檢察機關法律監督的參與形成對其他權力機關(如行政機關、社會組織等)的再監督。只有公衆參與檢察才得以知曉檢察進而認同檢察,只有使公衆認同檢察,檢察體制改革的成功才會有保證,因此,可嘗試以公衆參與爲切入點對檢察制度予以人民性改造,實現檢察制度與人大制度的良性互動。


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2020年10月14日 09:43
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在危机中育新机 于变局中开新局