政法黨史黨建 理論研究

中國地方人大的履職管理驅動型創新:理論與案例

胡小文

2020年10月15日 01:36

何俊志
《四川大學學報:哲學社會科學版》2020年第2期

伴隨著經濟改革開放的步伐,地方各級人大在中國的經濟和政治生活中扮演著越來越活躍的角色,這已經是理論界和實務界的一個基本共識。學術界由此而提出的一個基本問題是,在一套以兼職代表爲主、代表大會的會議期限又極其短暫的代表制度之下,中國的地方各級人大爲什麽能夠表現出日漸活躍的角色?

外在的觀察家們首先發現的是,在中國的地方各級人大中逐漸出現了一群積極履職的人大代表群體和一些更加有作爲的人大常委會。通過對代表角色分化和人大常委會行動模式的詳細研究,一些研究者認爲是因爲經濟轉型和社會結構變化而不斷推動著一個活躍的社會群體進入到地方人大之中;另外一些研究則采取了一種自上而下的視角,強調高層的制度設計對代表起到的激勵作用;還有一些研究則認爲是地方各級人大采用了一套理智的行動策略。這三種視角都繞不開的一個基本前提是,無論是代表的選舉還是代表的行爲,在實踐中都需要經過各級地方人大常委會的過濾;地方各級人大的整體行動也依賴于人大常委會與人大代表之間的良性互動。地方各級人大常委會的領導及其工作人員如何具體應對代表的進入和行爲,既決定著自上而下的政策和自下而上的表達的具體方式,也影響著地方人大行動策略的具體效果。基于此,筆者將在前期研究的基礎上,提出一個理解中國地方各級人大功能擴張的中介理論,即履職管理驅動型的創新模式,並通過兩個具有理論意義的案例分析而深化對這一新的理論框架的認識。

一、理解中國地方人大成長的三種視角

由經典的憲法文本所確立的中國人大制度,已經在中國延續了半個多世紀。但是在相當長一段時間內,研究者們都沒有將中國各級人大的活動情況作爲中國政治研究的切入點。20世紀80年代以來,這種局面已經發生了相當大的變化。而變化的最初動力,則來自于學術界注意到了在各級人大中都出現了一個活躍而積極履職的人大代表群體。歐博文首先發現,中國的人大制度爲人大代表設置了一種作爲“橋梁”和“紐帶”的雙向角色規範:一方面,作爲國家的代理人,各級人大代表承擔著向人民群衆宣傳黨和國家政策的角色;另一方面,各級人大代表還需要向黨和國家反映人民群衆需求。面對這一雙向角色的張力,部分代表的選擇是不作爲:除了感謝黨和國家的信任之外,無論在會議期間還是會議之外都只是承擔了“舉手、拍手和握手”的“三手”代表角色。然而改革開放以來出現的一個新現象是,一個活躍而積極履職的代表群體正在崛起。盡管這些代表中的一部分將自己設定爲是黨和政府的“助手”,但是在“幫助”黨和政府更好地宣傳和執行政策的同時,也在積極地反應民意訴求。①新近的研究還發現,一些地方人大代表還比較熟練地掌握了一些策略性的行動手段而影響地方政府的政策過程以回應地方民意。②如果說一個日漸活躍的代表群體出現在中國的地方政治舞台上已經是一個公認的事實,那麽,在代表退出公開舞台的代表大會閉會期間,還出現了一些更加有作爲的人大常委會同樣已經爲學術界所察覺。由此而需要追問的一個基本問題就是,在一個以兼職代表爲特色、而且代表大會的會議期限又極其短暫的代表制度之下,爲什麽會産生出一個活躍的代表群體,並且在閉會期間還出現了更有作爲的人大常委會,進而開創出了整個中國地方人大的全新面貌?

世界各國地方議會發展的經曆都表明,一套成熟而強大的地方代議體系的形成,首先來自于在曆史傳統中所形成的一套地方自治的制度體系,同時也依賴于一些因社會轉型而出現的新興力量試圖進入地方代議機構之中。由于中國曆史和現實的政治制度中都缺少嚴格意義上的地方自治體系,地方人大角色的活躍又伴隨著中國以市場爲導向的改革的深入,一些地方人大的研究者面對這群新興而活躍的地方人大代表,首先聯想到的就是市場化改革帶來的社會轉型對中國地方人大的角色重塑。通過對選民投票行爲的研究,史天健發現,至少在北京地區已經出現了一個具有民主意識的選民群體,他們已經開始在利用手中的選票將那些不滿意的候選人逐出人大之外。③基于一項全國性的調查數據,劉欣和朱妍也發現,在改革開放過程中逐漸形成並處于優勢地位的一個新中産階層,構成了積極參加中國城市人大代表選舉投票的主力;類似的研究也發現,中等收入的選民已經構成了推動人大代表選舉的中堅力量。④新興的社會階層不但積極參加投票活動,而且還試圖采取各種措施爭取當選爲各級人大代表。企業家人大代表的數量和比例在各級人大中不斷提升,已經構成了一個基本的事實;一些企業家代表在各級人大中扮演著更爲積極的角色,也已經爲媒體和學界所關注。⑤除了企業家之外,改革開放之後出現的其他一些新興力量,也開始不時積極地參與到地方人大代表選舉的競爭過程之中。一些地方的高校教師、學生、維權業主和社區精英也在積極爭取當選爲人大代表。⑥由市場轉型引發的社會轉型及社會發育程度,也在更深層次上影響著地方人大的運行狀況。⑦

相反的觀點則認爲,經濟和社會轉型所産生出的新興行動者能否進入地方人大和進入空間的大小,都取決于整個制度結構所設定的基本空間。由于新中國的政治制度是一種自上而下設計的産物,中國地方人大的每一次結構性變遷,都來自于國家層面的制度設計。1979年以來中國地方人大在整體上進入活躍狀態的基本前提,就是中共中央爲了適應改革開放的新局面而強化了地方人大及其代表的職能空間。中國地方各級人大的權力空間及其與相關主體之間的權力關系,都是由中共中央和全國人大常委會以法律和政策文本的形式加以設定。地方人大基本制度的創制和調適,其基本的原則都是由中共中央和全國人大常委會加以設定。⑧中國地方各級人大的整體活躍狀況,迄今爲止並不取決于地方經濟社會的轉型狀況,而是取決于中共中央的一些基本政策調整。⑨在一些地方人大代表的選舉過程中雖然出現了一些黨組織提名的候選人落選的現象,但這實際上也是一種比較巧妙的制度設計,以利于精英吸納和合法性建構。⑩各級人大代表角色活躍的情況,在更大程度上是中央高層爲了適應新的形勢而調整代表結構,將代表素質作爲代表挑選標准而帶來的結果。(11)地方各級人大中所出現的一個高素質的“好代表”群體,其實也來自于制度框架中提供的一條允許選民聯名提出候選人的制度通道。(12)

在今天看來,無論是自下而上的社會中心論視角,還是自上而下的國家中心論視角,實際上都是一種結構性視角,只不過前者更側重國家與社會關系而後者更側重國家內部的權力關系。這兩種視角所遇到的一個共同問題是,在相當程度上忽視了地方各級人大自身的能動性作用。顯然,在基本結構沒有發生大變化的背景下,要有效解釋中國地方各級人大的功能變遷,就必須要突出地方各級人大的能動性作用。正是在關注地方各級人大能動性的過程中,一些學者才開始逐步將中國地方人大的內部運行機理和行爲模式揭示出來。歐博文等人很早就注意到,中國地方各級人大在日常工作中需要處理的一對基本關系是,橫向上與同級黨委和政府的關系,縱向上與上下級人大之間的關系。在實際工作中,一些地方人大的工作更傾向于劃清與其他主體之間的邊界而確立自身的自主性,另外一些地方人大則傾向于模糊這種邊界而提升自身的行動能力。如果將中國的地方各級人大看成一個整體,初創時期的中國地方人大的一個基本行動策略,就是通過模糊縱向的邊界而強化橫向的邊界。(13)在上下級人大關系方面犧牲自主性而提升自身能力的同時,面對實際權力地位更高的同級黨委和政府,地方人大主要采取的是一種“嵌入”策略,以同級黨委和政府的“幫助者”和“支持者”的角色而獲得工作能力的實質性提升。(14)後來的研究則發現,不同層級和不同區域的地方各級人大在實際工作中所使用的策略遠不止于軟性“嵌入”,爲了實現“有爲”才“有位”的目標定位,地方各級人大會基于不同的權力空間、針對不同的對象而綜合使用一些包括“過程磨合”“信息中介”“權力競爭”“法律規範”“邊際擴張”等多種軟硬結合的策略來實現地位的提升。(15)

整體而言,上述的三種視角已經爲我們勾勒出了中國地方人大制度成長的基本圖景和主要機理。正如一些研究者所看到的,中國地方人大的制度化變遷過程,在更大程度上是一種多重邏輯的展開過程。在一個大的框架內,中國地方人大的變遷背後,體現出的是經濟增長、政治競爭、行政理性化和維持社會穩定等多種理性。(16)地方人大制度的具體展開過程,也體現出的是一個中央的設計和調適、權力的層層加工和特定層級的地方人大在當地特定社會經濟背景下能動性的發揮程度。(17)在前期研究的基礎上,如果要推進中國地方人大制度的變遷模式的深入研究,我們還需要開展的工作是,將一些不同視角下看似矛盾的現象進行合理地聯結,以更爲合理地解釋實際發生的變化。具體而言,在前述的研究中,我們已經基本可以將特定的地方人大作爲能動主體,以聯結自上而下的制度設計和自下而上的表達過程。但是,前期的研究在將特定的地方人大作爲能動主體加以研究時,更多側重的是地方人大與同級黨委、“一府兩院”的關系,沒有充分展示出特定的能動主體是如何平衡自上而下和自下而上的壓力,同時也沒有充分展示地方人大是如何進行內部動員和組織。出現這種局面的一種重要原因,是先前的大多數研究,都沒有能夠將人大常委會的活動與人大代表的履職進行有機的聯結。因此,更爲深入的研究需要將寬泛意義上的地方人大進而拆分爲地方人大常委會和地方人大代表兩個行動主體,並通過兩大群體之間的相互關系來理解地方人大創新過程的具體展開模式。

二、中國地方人大的履職管理驅動型創新

根據中國憲法和相關法律的規定,我們可以把鄉級以上的地方各級人大都看成是一個雙層的代議體系。在一個每年都至少會召開一次的非常短暫的會議期限內,地方各級人民代表大會作爲地方各級權力機關的地位而存在;在代表大會閉會期間,每兩個月召開一次的人大常委會作爲代表大會的常設機關而存在。在這個雙層結構中,各級人大常委會在代表大會閉會期間不但要行使作爲代表大會常設機關的職權,而且還要負責領導或者主持本級人民代表大會代表的選舉,召集本級人民代表大會會議,還要設立工作機構組織人大代表在閉會期間開展活動。與此同時,中國的代表法在設定各級人大代表的權利和義務時,也將積極參加統一組織的視察、專題調研、執法檢查等履職活動,設定爲人大代表的一項基本義務。因此,在代表大會閉會期間,地方人大的主要活動內容就可以分成兩種:地方人大常委會的單獨活動和地方人大常委會組織和聯系代表一起開展的活動。

在1979年之前,中國的地方各級人大在閉會期間都沒有設立常委會。1979年的地方組織法開始規定在縣級以上的地方各級人大設立常委會。根據1979年的地方組織而設立的地方各級人大常委會,在初創時期面臨的兩個基本問題是:人大代表的履職狀況不理想和人大常委會自身能力較弱。自成立之時開始,中國的地方各級人大常委會就開始爲彌補這兩大短板而不斷進行各種探索,這些探索也就構成了地方各級人大常委會創新的基本動力。

對于初創時期的地方人大常委會而言,在召集地方人大代表大會議之後,以兼職代表爲特色的人大代表在一個非常短暫的會議期間要順利完成代表大會的各項議程,是一項非常艱難的任務。在代表大會閉會期間,如果不借助于對代表活動的組織,一個能力不足的常委會顯然也難以承擔起應有的各項職能。面對這一基本的形勢,初創時期的地方各級人大常委會所做的首要工作,就是盡量利用領導和主持選舉工作的機會,創造條件讓一些具備一定履職能力的候選人當選爲本級人大代表。在代表當選之後,再利用各種機會對代表的履職能力開展基本的培訓。但是,由于中國各級人大代表的構成,在選舉之前已經由法律和全國人大常委會設定了一個固定的比例結構。在這個比例結構之下,同級人大常委會在候選人之內的挑選空間非常有限。同時,由于人大常委會自身能力的限制,代表培訓所起的作用也極其有限。即使經過了一定的挑選和培訓,由于各級人大代表在代表大會閉會期間都有自己的本職工作,不可能將太多的精力投入到人大工作之中。而且與其他國家不同的是,由于中國各級人大代表的選舉過程是一個自上而下的組織挑選和自下而上的投票相結合的過程,代表的連任並不完全取決于選民對代表履職狀況的評價,代表的連任很難像其他國家那樣構成積極履職的動機。

面對這種現實困難,除了在代表挑選和培訓方面有所作之外,初創時期的地方人大常委會普遍采用的一種策略就是,逐步探索出一套評價和激勵機制,以激勵一些人大代表能夠更加積極主動地投入到人大工作之中。在實際工作中,兼職代表爲地方人大的正常運作所帶來的第一個挑戰是,一些代表因爲本職工作或個人原因,難以保證全面參與地方人大的法定會議和閉會期間由常委會組織的各種代表活動。地方人大常委會應對這一難題的初始反應是,逐步建立起代表參加會議和活動的出席記錄,並且通過向代表本人和相關部門通報的方式,督促代表按照有關規定參加法定的會議和活動。以這些代表出席會議和活動的記錄爲基礎,地方人大常委會逐步探索出的一種共同的做法是,年度性地表彰優秀人大代表和評選先進人大代表和代表小組等,以激發人大代表積極履職的內在動力。不過,後來的事實表明,僅僅記錄人大代表出席記錄的辦法,並不能充分保證代表們能夠全面參與人大工作。評選和表彰優秀人大代表的做法,也引出理論和法律層面的爭論。(18)而且,就效果而言,這一普遍的做法也只能對部分人大代表起到有限的激勵作用。

在看到內部激勵的有限性之後,一些地方的人大常委會還依據代表法要求代表應該回應選民和原選舉單位需求規定,開始嘗試推行組織代表向選民和原選舉單位述職的做法,以逐步建立起一套自下而上的激勵機制。作爲一項廣泛推行的工作,人大代表向選民和原選舉單位述職的這一創新的微妙之處在于,表面看來是人大代表在直接向選民和原選舉單位述職,但是組織這一述職活動的主體,則是代表所在的同級人大常委會。這一嘗試因爲具備一定的法律基礎,並且可以通過代表回應選民需求的方式更好地推動代表積極履職,因而在相當一部分地方人大中得到推廣。但是這一活動同樣遇到一些難以克服的問題,而且其效力也較爲有限。在具體實踐中,讓間接選舉的人大代表向原選舉單位述職會遇到不少技術性難題,例如代表大會短暫的會期就難以容納一定數量的代表述職;直接選舉的代表雖然不會面臨會議期限問題,但是組織代表述職所需求的時間和精力也對地方人大常委會構成現實挑戰。而且,即使向選民和原選舉單位述職,也由于履職績效與連任機會之間不能充分挂鈎,述職所起到的作用同樣有限。

更爲關鍵的問題在于,在一個強調代表以“集體履職”爲主的代表制度所提供空間內,過于突出代表個人角色的激勵機制,很難得到制度性的肯定。地方各級人大常委會也很難容納那些以個人名義設立代表工作室而直接聯系選民的做法。因此,在2005年的監督法出台之後,地方各級人大在代表激勵方面的一個重要創新方向,就是圍繞著“代表集體履職”而探索了一些強化代表作用的新方式。其具體的做法主要包括由人大常委會統一設立代表工作站和提高代表履職的物質支持等。這些新的探索在試圖進一步激發代表履職積極性的同時,更加強調統一組織和集體行使權力,因而也得到了高層的回應。2015年6月,中共中央專門轉發了全國人大常委會黨組《關于加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》,將縣鄉人大的組織和能力建設作爲重點。甚至十三屆全國人大常委會的工作報告中也提出,要“健全代表工作各項制度,支持和保障代表依法履職,更好發揮代表作用。加強代表思想政治作風建設和履職管理監督”。(19)

簡要回顧中國地方各級人大常委會的上述工作脈絡就可以看出,在地方人大常委會的工作中,代表工作一直是一項核心工作。地方各級人大常委會不斷采用各種措施激勵和規範同級人大代表積極履職,構成了中國地方人大制度成長過程中的重要機制。通過對人大代表履職管理的強化來推動地方人大工作的創新,不但構成了理解中國地方人大制度變遷的一條重要線索,也是理解中國地方人大其他工作的一個重要補充。而且,從全國人大常委會的工作文件可以看出,履職管理創新甚至也是理解全國人大變遷的一個重要方面。

三、案例比較

筆者選取的比較案例爲陝西省鎮坪縣人大和深圳市坪山區人大。如無特別說明,本文所有的經驗資料都來源于三個方面:一是本人利用2018年參加兩地人大主辦會議的機會所做的實地觀察;二是在會議期間及前後對兩地人大常委會領導和工作人員所做訪談;三是由兩地人大常委會辦公機構所提供的書面資料。

陝西省鎮坪縣是西部地區一個經濟相對不發達的縣,下轄7個鎮,2018年常住人口5.9萬人,同年地區生産總值23億元。深圳市坪山區是沿海經濟發達地帶的深圳市2017才設立的一個行政區,下轄6個街道辦事處,2018年常住人口44.63萬人,同年地區生産總值605億元。二者與人大研究有關的具體差異如下表所示。

表1 陕西镇坪县人大与深圳坪山区人大的主要差异

  行政層級 經濟狀況 常委會 人口規模 主要領導

  陝西鎮坪 縣 落後(農業) 1980年成立 小 連任

  深圳坪山 區 發達(工業) 2017年成立 大 初任

  來源:根據兩地提供資料自行整理。

由表1可以看出,无论是所处的经济社会环境还是人大及其常委会的自身情况,陕西省镇坪县人大与深圳市坪山区人大的差异都极大,非常符合最大差异性系统设计(the most different system design)的案例比较研究。(20)如果本文所呈现的在各方面差异都非常明显的两个案例,在地方人大创新工作方面经历了类似的历程,则可以证实,履职管理驱动型创新构成中国地方人大制度成长的内在机理。需要说明的是,由于陕西省镇坪县人大常委会的主要领导已经有近两个任期,而深圳市坪山区人大常委会的主要领导还未任满第一个任期,因此本案例比较的内容包括前者的近两个任期和后者的近一个任期。这样做既有横向比较的理由,也为同一个案例的前后比较提供了机会。

1.鎮坪縣人大的創新

2012年初換屆後産生的新一屆縣人大常委會領導班子在調查研究後發現,當地人大工作的現狀之所以不令人滿意,一個重要的原因在于人大工作的內容不明確、不具體和不規範。他們認爲,人大如果要規範監督對象的行爲,首先要規範監督主體自身的行爲。在當年初召開的十七屆人大常委會第二次會議上形成的文件中,常委會領導就提出,要探索建立以工作效率和工作質量評價爲核心的創新途徑,用科學的績效監督機制推動人大監督水平不斷提高。

在具體工作的推行過程中,該縣人大常委會在取得縣委領導的支持後,首先從規範鄉鎮人大的工作人手,制定了《關于加強鄉鎮人大工作的十條指導意見》。隨後,在中共中央轉發全國人大常委會黨組《關于加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》發布後,利用新的機會將縣人大的工作梳理爲6大類、120條、300款共計1600分的績效標准,並提交縣委以縣委的文件予以轉發。

經過逐年的摸索,鎮坪縣人大常委會已經建立起了四套系統,即縣鎮人大績效標准體系、績效標准管理評價系統、計劃預算監督系統和代表履職信息系統。在2018年更新的《鎮坪縣人大工作標准績效體系》中,一共包括了六個績效標准體系,即鎮坪縣人民代表大會會議績效標准,鎮坪縣人大常委會會議績效標准,鎮坪縣人大常委會主任會議績效標准,鎮坪縣人大常委會工作視察、執法檢查績效標准,鎮坪縣人大常委會財政預決算審查監督績效標准和鎮坪縣人事代表選舉工作績效標准。(21)這六項標准分別以百分制的形式,將縣級人大工作的各個方面都納入其中,以工作考核方式,將縣級人大常委會的所有工作機構、工作人員和人大代表的相關行爲都納入這一套綜合性的考核體系之中。爲了深入推進這一套綜合性的績效評價體系,鎮坪縣人大常委會還聯系了相關機構共同開發了針對人大工作的績效考評體系的管理軟件。

值得注意的是,鎮坪縣人大常委會的六項績效標准體系雖然是以人大工作的內容爲標准進行劃分,但是細讀各項評價標准就會發現,這一套績效標准已經將人大代表的各項活動都納入了考評之中。例如,在鎮坪縣人民代表大會會議績效標准的100分中,要求人大代表參會人數達到100%才能得3分,參會代表審議發言率達到100%才能得3分。在鎮坪縣人事代表選舉工作績效標的100分中,爲了體現代表履職監督,每年要按人大代表總數的20%確定代表述職對象,才能得3分。(22)爲落實這一績效標准,縣人大常委會還專門制定了《鎮坪縣人大代表向原選區選民述職績效標准》。在人民代表大會開會期間,如果有人大代表兩次未經批准不出席縣人民代表大會會議,代表本人的資格將被取消,整個人事代表選舉工作也將被扣除2分。

2.坪山區人大的創新

由于深圳市坪山區2017年1月才成立,新産生的區人大常委會對于如何開展工作,最初並沒有非常明確的思路。區人大常委會領導在主動學習各區縣人大工作的基本經驗後,首先開始探索國家機關組成人員履職監督工作。爲此,區人大常委會制定了《關于開展坪山區國家機關組成人員履職監督的決定》,將依法任命的“一府一委兩院”負責人及政府工作部門主要負責人納入履職監督範圍,先後審議了監督對象2017、2018年度履職報告。兩年內一共隨機抽取了12名政府工作部門主要負責人在區人大常委會會議上口頭述職;現場評議了14個政府工作部門主要負責人履職報告,進行滿意度測評,測評結果現場公布,並向區委報告,同時抄送區政府和區組織人事部門,以推動人大人事任免權和監督權的有機結合,增強國家機關工作人員“由人大産生、對人大負責、受人大監督”的意識。

爲了發揮人大代表在人大工作的作用,坪山區人大常委會在學習其他地方的民生項目票決制的經驗後,重點探索建立重點民生項目代表全程介入式監督機制,組織代表介入重點民生項目的提出、篩選、確定、實施、評議等各環節。其具體的做法是,2018年1月,區一屆人大四次會議差額票決産生了20項年度重點民生項目。隨後,區人大常委會依據項目類型,組織87名代表分成6個監督小組,分頭對重點民生項目進行全程介入式監督。在已經開展的13場監督活動中,代表對進展較慢的項目重點關注、專題聽取有關情況彙報,提出加快項目實施的意見建議。

爲了推動人大代表在會議期間提出的議案和建議的落實情況,坪山區人大常委會還在全省率先建立了代表建議辦理工作百分制分段評價機制,由代表對承辦單位辦理建議情況,以百分制方式,分答複和落實兩個階段進行滿意度測評,兩次評分按答複40%、落實60%的權重折算,作爲終評,並將終評得分結果與績效考核挂鈎,向社會公布,推動有關部門辦理代表建議更重實效。

顯然,上述的工作要得到深化,無一不需要區人大代表的積極參與。爲了規範和激勵區人大代表積極履職,坪山區人大常委會在全市率先推行代表履職積分制,對代表出席會議、審議發言、提出建議等履職活動,逐項量化,累計積分,登記造冊,形成檔案。代表履職積分情況通過“坪山人大”官網、官微,以及社區聯絡站宣傳欄分季度公布,任期履職積分情況作爲推薦連任代表候選人的重要參考依據。在代表履職積分制經過修訂和完善後,一年多的實踐表明,確實推動了代表履職積極性的提升。2018年,區人大代表超過半數的代表年度履職積分在150分以上,代表人均履職達到32次。2019年第一季度,全區130名人大代表共履職9022次,履職積分累計135分,分別比上年同期增長56%和81%。

爲了規範代表履職行爲的管理,坪山區人大常委會也開發了代表履職積分登記信息系統,方便代表通過手機終端登記、查看履職信息,提高履職積分登記的便捷性和精准性。與此同時,爲加強代表集體履職的載體建設,坪山區人大常委會還推動了人大代表社區聯絡站規範化建設。他們在實現“一社區一聯絡站”的基礎上,按照地方標准的形式,在全省率先探索出台了《深圳市坪山區人大代表聯絡站基本規範(試行)》,著重明確社區聯絡站建設“軟”標准,其核心是將推動解決民生問題的實效作爲聯絡站建設的主要考核指標。據稱,這一《基本規範》試行一年後,該區人大常委會還計劃以地方標准的形式正式發布。

3.簡要比較

總結兩個案例的要點可以看出,無論是所處的經濟社會環境還是自身構成方面,兩地人大常委會的差異都極其明顯。但是在近年來的工作創新曆程中體現出的都是同樣的機理:區縣人大常委會領導首先都基于對人大現狀的調研,識別出當前工作的問題,然後通過經驗學習和討論,形成基本的工作目標。在具體工作的開展過程中,首先都是以監督工作入手,通過監督工作來體現人大的法定地位。其次,在推動監督工作深化而需要考核和評價監督對象的績效過程中,兩地人大常委會都逐步將人大自身的機構、人員和人大代表的履職納入其中,以在整體履職管理的過程中逐步建立起對人大代表個體履職的規範和激勵機制。最後,兩地人大常委會都爲了“硬化”改革成果而借助技術手段將代表履職管理予以標准化。

除了社會經濟環境和人大常委會自身組織模式的差異外,兩地工作創新的外在環境中也有一個共通之處,那就是相關工作的推動都受到了中共中央轉發的全國人大常委會黨組《關于加強縣鄉人大工作和建設的若幹意見》的推動。但是,鎮坪縣人大常委會在這個文件公開之前,早就已經在按照前述邏輯進行相關的探索。這個文件發布,也並沒有改變深圳坪山人大創新工作展開的基本邏輯。因此,外來的推動雖然對這兩地人大常委會相關工作的開展都起到了推動作用,但並不構成這一機制得以展開的內在原因。

因此,在既定的經濟社會結構和高層設計的制度空間之內,要解釋地方人大工作的時間和空間差異,應該主要從地方人大自身的能動性入手進行解釋。在以地方人大的能動性入手的同時,除了要關注地方人大的基本行的策略之外,還需要考察地方人大常委會是如何通過履職管理來提升自己的能力和擴大自己的策略組合空間。

四、結論與討論

現代國家的代議制度起源于歐洲。歐洲國家代議制度在初創之時,都是一套以兼職代表制爲特色的制度體系。隨著議會事務的專門化和競爭性選舉的成熟,絕大多數國家都采了一套分化的制度設計:在國家層面上,逐步通過專業化和專職化的建設而適應議會事務的複雜化局勢;在地方層面上,則基于地方自治的傳統,在維持議員兼職化的同時,采用了一系列相關的配套措施來適應這種局面。

中國的人大制度建設基于社會主義的價值而一直全面堅持兼職化的代表制度。在面對代議機構事務複雜化的挑戰之時,一方面通過結構化改革而建立起了人民代表大會和人大常委會這一獨特的雙層結構體系,另一方面也通過強化代議機構的組織化建設,通過強化代議機構的行政管理能力以適應代議事務複雜化的要求。

與早發的資本主義國家不同的是,社會主義國家的代表制度建設大多是在經曆革命之後以一種自上而下的制度設計邏輯而逐步推開。在經過基本的制度設計之後,爲順應經濟社會的變遷而自上而下地不斷調整代議制度的基本結構,就構成了一道基本的景觀。在基本的政治和社會經濟結構相當穩定的情況下,地方人大常委會就自然而然成了推動日常工作開展的能動主體。因此,前期研究已經清楚地看到,自上而下的設計和經濟社會結構的變遷,才構成中國地方人大制度變遷的持久動力。在基本結構相當穩定的情況下,地方人大作爲一個能動主體,主要的行動模式就是綜合運用多種策略而提升自己在權力體系中的實際地位。

筆者要強調的一個基本的要點在于,在基本結構相當穩定,且地方各級人大作爲能動主體而展開基本的行動時,在主要的時間內都是常委會在行動。對于常委會而言,無論其采用何種策略,都需要通過對人大自身相關參與者,尤其是人大代表的履職管理來驅動工作創新的實質性展開。這一發現的意義在于,在傳統的國家中心、社會中心和地方能動性的基本理論模式之外,提出了一種理解地方人大常委會以工作創新爲特色的制度變遷動力及其實施機制,進而將先前處于分散狀態的國家中心論、社會中心論和地方能動論的三種觀點聯系爲一個整體來加以理解:即在既定的結構之下,履職管理工作的強化是驅動地方人大工作創新得到展開的實現途徑。

前期研究還表明,在既定的社會經濟和權力結構之下,地方各級人大常委會創新開展的首要條件,就是有一個希望人大工作的局面有所提升的人大常委會領導群體。本文所強調的另一個要點是,只有當這個領導群體能夠找到適當的方法,尤其是能夠找到一些規範和激勵代表履職管理的方法並且能夠同時調動人大代表的積極性之後,創新工作才能夠順利開展並持續。但同時産生的一個基本的理論問題是,這樣一種總體上是以黨政機關的行政管理方法爲基本思路的改革創新模式,固然能夠在一定時期內提升地方人大工作的現實績效,但是對于代議民主政治建設而言到底應該如何評價,則仍然還是一個需要觀察和思考的問題。


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2020年10月15日 09:30
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論檢察權人民性的回歸及其制度修正