政法黨史黨建 理論研究

憲法問題:經濟法視角的觀察與解析

胡小文

2020年10月16日 01:54

張守文
《中國法律評論》2020年第2期

一、背景與問題

全面深化改革和切實推行法治,是國家實現現代化的必由之路。而推進經濟改革和經濟法治,則是實現經濟現代化的重要保障,其中涉及的大量經濟問題和法律問題,都與憲法、經濟法存在緊密關聯,如能從中提煉憲法問題,並從經濟法的視角加以觀察和解析,則會有助于保持經濟法與憲法的一致性,促進相關憲法問題的解決,推動憲法與經濟法的協調發展。

經濟法作爲著重解決現代經濟問題的現代法,具有突出的現代性。從現代性的角度,憲法依其變遷軌迹,可分爲傳統憲法與現代憲法。①其中,傳統憲法的政治性突出,因而主要是政治憲法;而現代憲法則在保留傳統憲法的政治條款的同時,又增加了大量經濟條款,並由此具有突出的經濟性。經濟性是經濟法最重要的基本特征,它與現代憲法的經濟性是內在一致的,②這種一致性是經濟法與憲法的重要連接點,它爲從經濟法視角觀察憲法問題提供了重要前提。

從傳統憲法到現代憲法的“憲法轉型”,本身就是一個重大的憲法問題,它與各國向現代國家轉型直接相關,並使現代憲法成爲經濟法治的最高規範與根本規範,導致當代社會的經濟生活高度法治化。由于憲法轉型帶動的大規模制度變遷,與經濟法的生成和發展密切相關,因此,可以從經濟法的視角,審視憲法轉型帶來的經濟憲法問題,並揭示經濟憲法與經濟法之間的內在關聯。

經濟法是與現代國家、現代市場經濟、現代經濟問題相伴而生的。現代市場經濟導致的市場失靈等問題,需要現代國家履行宏觀調控和市場規制的經濟職能加以解決,而上述職能的實際履行,則直接帶動了憲法的轉型。從憲法發展史看,傳統憲法往往與戰爭、革命等相關聯,是對政治鬥爭形成的政治格局或分權架構的固化和記載,因而主要是“政治憲法”,③彼時的國家職能也主要體現爲政治職能。但隨著經濟、社會的發展,國家不僅要履行政治職能,還要履行經濟職能和社會職能,以推動經濟建設和社會發展,從而使憲法的經濟性日益凸顯。可見,現代市場經濟的發展,對于現代國家的形成、國家任務的確立、國家職能的轉變,均影響巨大而深遠。

和平與發展是時代的主題。爲了實現經濟和社會發展目標,現代國家必須強化其經濟職能和社會職能。其中,在經濟職能方面,尤其需要新增並不斷擴展其宏觀調控和市場規制職能。對于上述經濟職能的轉變,不僅需在具體法律制度中加以體現,也需要在憲法上有所回應。正是基于現代市場經濟的發展,國家宏觀調控和市場規制職能的産生,以及宏觀調控權和市場規制權的確立和分配,才需要在憲法上增加相應的經濟條款,憲法的轉型也隨之産生。

憲法轉型與國家理性或國家理由密切相關。國家任務、國家職能的變化,是引發憲法轉型的重要動因,而經濟與社會的發展需要則是憲法轉型的重要基礎。④正是爲了回應經濟和社會發展所産生的大量市場失靈、政府失靈問題,解決兩個失靈導致的經濟失衡和社會失衡問題,防控經濟和社會層面的危機,才需要憲法“從政治到經濟”“從革命到建設”的相應轉型,而由此帶動的經濟領域日益細密的立法,則是當代社會出現經濟生活高度法治化的重要原因。

隨著市場化、信息化和全球化的發展,各類“複雜問題”層出不窮。傳統憲法因其更關注個體的權利和自由,更多體現政治性,難以解決經濟社會發展所生成的各類複雜問題。而現代憲法則與整個法律系統一起發生了從個體本位向社會本位的轉變,以回應經濟社會發展過程中日益增加的保護社會公共利益的要求。爲此,在許多國家的憲法文本中,都大量規定宏觀調控、市場規制以及其他經濟條款,這些條款是解決當代各類複雜經濟問題的重要憲法基礎。上述憲法轉型引發的經濟憲法地位的日益提升,既是重要的憲法問題,也是從經濟法視角研討憲法問題的重要背景。

有鑒于此,本文擬基于“憲法轉型”的背景及由此産生的經濟憲法問題,從經濟法的視角觀察“憲法中的經濟條款”,審視其中的市場經濟條款和計劃條款的變遷與關聯,並重點關注國家經濟職權分配與經濟自由保障的經濟法問題,並揭示兩者之間的對立與統一;在此基礎上,將結合現實的經濟憲法問題,探討經濟法的制度回應以及相應的合憲性審查問題,強調應進一步增進經濟法與憲法的一致性,促進憲法與經濟法的協調發展,這不僅有助于處理好憲法與經濟法的關系,推動憲法學與經濟法學的交叉研究和共同發展,也有助于推進改革與法治實踐,深化“法治與發展”的研究。

二、“憲法中的經濟條款”的經濟法觀察

如前所述,基于從傳統憲法向現代憲法的轉型,許多國家憲法都大量增加經濟條款,我國憲法亦複如是。自改革開放以來,我國憲法中的經濟條款頻繁變易,對此如能從經濟法視角進行觀察,會更有助于從經濟與法律結合的維度,揭示我國經濟憲法的變遷軌迹,解析相關經濟條款變動頻繁而劇烈的原因。

我國自1949年以來,從1954年憲法到1982年憲法及其後續修改,憲法中的經濟條款曾經曆較大波動,且與經濟法制度沈浮變遷的軌迹高度一致。究其原因,憲法與經濟法都離不開其存續的經濟基礎,都要回應或體現特定時期的經濟體制,易言之,經濟基礎、經濟體制是影響憲法和經濟法存續、變遷的重要動因。⑤

例如,新中國成立之初,我國尚處于“不發達的市場經濟”階段,爲此,結合當時的經濟基礎和經濟體制,1954年憲法規定了國家所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制四種形式,並規定“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造”,圍繞上述內容,1954年憲法形成了數量較多的經濟條款。而在1956年“三大改造”完成後,我國開始實行計劃經濟體制,更加強調公有制和對經濟集中統一的計劃管理,排斥法律對經濟活動的規範,相應地,在政治性更強、篇幅更短的1975年憲法和1978年憲法中,不僅經濟條款的數量銳減,而且通過集中規定經濟的“有計劃按比例發展”,在實質上強調用計劃而不是用法律來管理經濟,這導致憲法以及各類經濟法律制度日漸式微,無法在經濟生活中發揮作用。

直到改革開放以後,伴隨著從計劃經濟體制到有計劃的商品經濟體制,再到市場經濟體制的持續變革,1982年憲法的經濟條款的質與量不斷增升。其中,1993年的“市場經濟入憲”(即將《憲法》第15條的“計劃經濟條款”改爲“市場經濟條款”)尤爲引人注目,它實質上帶動了相關經濟條款的調整。由于我國的經濟改革一直在不斷深化,國家的經濟體制以及政府的經濟管理體制、經濟管理職權也隨之持續變革,導致憲法的經濟條款變動頻繁而劇烈。

經濟條款的頻繁變動表明,現代憲法具有突出的回應性:重大的經濟體制、經濟基礎的變化,以及由此帶來的經濟管理體制調整或國家經濟職權的重新分配,都會通過憲法修改加以體現,例如,1982年憲法的持續完善,體現爲所有權制度、分配制度、土地制度、企業制度、市場經濟體制的相應變革,這既是改革不斷深化的寫照,也使憲法的經濟條款日益豐富。與此同時,憲法作爲“分權”之法,其對國家經濟職權的分配亦屬重中之重,並由此使國家的經濟管理體制得以確立。但隨著市場經濟體制的不斷完善,相關領域的改革不斷到位,憲法的經濟條款也不會過于頻繁而劇烈地變動,從而更能保障憲法的穩定性。⑥

憲法中的經濟條款,是憲法學和經濟法學的共同研究對象,只是兩個學科的定位和發展曆程不同,會形成不同的研究側重。由于以往憲法學對基本權利、政府架構等政治性問題關注較多,因而在轉向經濟憲法研究時,對處于基礎地位的市場經濟條款可能會更加重視。⑦而經濟法學研究則不同,自1993年我國憲法確立實行市場經濟體制之初,學界就著力探討在市場經濟條件下,如何構建新的經濟法理論和經濟法制度。經過多年研討,經濟法學界已將市場經濟體制作爲經濟法産生和發展的重要基礎,並對相關基本問題形成諸多共識。但與此同時,對于與市場相對的計劃,以及憲法上的計劃條款,經濟法學界普遍研究較少,只有少數學者還在關注。⑧

其實,對計劃條款或計劃問題的研討非常重要。在計劃經濟體制時期,計劃具有相當于法律的強制性,甚至改革開放之初制定的《經濟合同法》仍規定違反國家計劃的合同無效。在計劃經濟體制之下,國家“重計劃而輕法律”,“有計劃而無計劃法”;在市場經濟條件下,盡管市場受到普遍重視,但仍不能全盤抛棄計劃,應當將計劃經濟體制與經濟管理的計劃性或計劃手段的運用區別開來。即使是典型的市場經濟國家,同樣會有相關計劃,如國家預算(即財政收支計劃)、社會保障計劃等,都是計劃的重要表現形式,對計劃不能狹隘地理解。正因如此,有關預算、社會保障計劃等條款,在各國憲法中幾乎都有規定,它們屬于經濟憲法中的計劃條款。這些條款涉及公共經濟問題,會影響相關個體的利益。

我國實行市場經濟體制後,計劃因素日益減少,市場化程度不斷提高。盡管如此,國家計劃體系仍在發揮著重要作用。通過編制、審批和執行各類計劃,如國民經濟和社會發展的年度計劃、五年規劃、中長期發展規劃等,更有助于發揮計劃的引領作用,促進和保障市場經濟的發展。而上述計劃實踐的憲法依據,則是我國憲法中有關計劃條款的規定。值得注意的是,“市場經濟入憲”以來,我國雖多次修憲,但從未改動計劃條款,足見國家始終承認其重要作用。不僅如此,我國近年來制定的各類區域規劃、專項規劃等,有力地推動了相關區域、産業、行業的發展,已引起國外高度關注。上述計劃實踐表明,市場經濟更需要“雙手並用”,既要強化市場之手,也要重視政府之手(包括各類計劃手段),並充分發揮其在資源配置方面的重要作用。

其實,憲法有關國家政治、經濟、社會、文化等方面的職能和任務的規定,往往要落實在國民經濟和社會發展計劃以及相關規劃中,包括與疫情防控相關的傳染病防治等,也都要在相關計劃中明確。⑨因此,無論對于經濟憲法中的計劃條款,抑或在現實中發揮重要作用的計劃,都不應長期忽視,恰恰需結合憲法文本的解釋和相關的計劃實踐,具體分析經濟憲法中的計劃條款及相關現實問題,並不斷完善計劃制度。

在經濟法領域,計劃被視爲國家進行宏觀調控的重要手段,涉及各類經濟政策手段的綜合運用,尤其有助于引導市場主體行爲,促進産業升級和區域協調,增進企業競爭力和國家競爭力,實現整體經濟和社會發展目標。爲此,我國在20世紀80年代末90年代初曾起草《計劃法》,⑩2005年又起草《經濟穩定增長促進法》,但都因種種原因沒有出台。目前國家已將制定《發展規劃法》列入全國人大立法規劃,這是對憲法中的計劃條款的重要落實。(11)

總之,從經濟法的視角審視我國的經濟憲法,會發現憲法中的經濟條款與國家所實行的經濟體制存在緊密關聯。我國從1949年至今,經濟體制經曆了“不發達的市場經濟(短期過渡)—計劃經濟—有計劃的商品經濟(短期過渡)—市場經濟”的變革。從總體上看,凡在實行市場經濟時期,憲法中的經濟條款都相對較多,尤其在1993年修憲後,憲法中的經濟條款在數量和質量上都有更大提升,涉及國家經濟職權、市場主體經濟自由等諸多內容。憲法的經濟條款隨著經濟體制的變化,呈現波浪式沈浮變遷的軌迹,與經濟法制度的整體變遷軌迹高度一致,體現了經濟法與經濟憲法的內在一致性;同時,在國家不斷深化改革的過程中,經濟條款曾呈現較爲頻繁而劇烈的變動態勢,但隨著重大體制改革的基本完成,經濟條款會保持基本穩定。此外,在各類經濟條款中,既應重視市場經濟條款,也不應忽視相關計劃條款,審視兩類條款在憲法變遷過程中的此起彼伏、主次易位,更能理解兩者在市場經濟條件下的緊密關聯和不可或缺,唯有兼顧兩類條款,才能更全面地理解經濟憲法,深化經濟法與經濟憲法的研究。

三、國家經濟職權分配的經濟法意義

在憲法的經濟條款中,國家經濟職權的分配曆來是重要內容,也是憲法學和經濟法學都會關注的基本問題。憲法的核心任務是分權,其對經濟職權在相關國家機構之間、不同層級政權之間的分割與配置,形成了經濟職權的橫向分配和縱向分配,構建了國家經濟管理體制的基本框架,對此,經濟法還要進一步作出具體規定,(12)從而形成經濟法的“體制法”。可見,國家經濟職權分配在經濟法上具有特殊的重要意義。

由于國家經濟職權的分配和行使對市場主體的基本權利有重要影響,因而必須嚴格“法定”。例如,宏觀調控權是重要的經濟職權,我國《憲法》第15條第2款專門規定“國家加強經濟立法,完善宏觀調控”,從而不僅實現了“宏觀調控入憲”,還使宏觀調控從經濟概念變爲憲法概念,並成爲經濟法的重要範疇。我國自1988年9月起才正式使用“宏觀調控”一詞,(13)因而它在此前的憲法中從未出現,只是在1993年憲法確立“市場經濟條款”時,才對其一並作出規定。當時的重要理論共識是:現代市場經濟就是“有宏觀調控的市場經濟”,因而在《憲法》第15條第1款規定“國家實行社會主義市場經濟”的基礎上,必須加上“完善宏觀調控”作爲第2款,從而體現市場經濟與宏觀調控的有機結合,使市場機制的運行與國家的調控目標形成緊密關聯。與此同時,“完善宏觀調控”的重要前提是“加強經濟立法”,需要通過經濟立法來不斷完善宏觀調控,實現宏觀調控的法治化。(14)因此,對宏觀調控方面的各類經濟職權,需要加強法律約束,並將其置于法治框架下。

可見,在理解第15條第2款時,應注意將“加強經濟立法”與“完善宏觀調控”作爲一個整體進行體系化解釋。事實上,我國在實行市場經濟體制前,宏觀調控立法非常薄弱,因而加強經濟立法的重要目標,就是完善宏觀調控立法,以推動對市場經濟間接調控的法治化。(15)此外,在宏觀調控實踐中,宏觀經濟政策的運用較爲普遍,諸如財政政策、貨幣政策、産業政策,包括國家計劃,都是宏觀調控的重要手段,均與宏觀調控權的行使相關,對其不僅應在憲法上規定,也需要在經濟法上予以具體化,並由此形成經濟法體系中的財政法、金融法、計劃法等各類宏觀調控法。(16)

有效的宏觀調控,離不開良好的經濟秩序,需要有力的市場規制,爲此,《憲法》第15條第3款規定“國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”,對此,經濟法的各部門法都要作出相應制度安排。例如,稅法、金融法對于維護稅收征管秩序、金融管理秩序必不可少,而反壟斷法、反不正當競爭法等市場規制法,則在維護市場競爭秩序,保護消費者權益方面發揮著重要作用。由于我國憲法缺少對市場規制權的規定,可將上述第3款規定視爲政府行使市場規制權的重要憲法依據。

除《憲法》第15條對宏觀調控權和市場規制權的總體規定以外,對各類經濟職權的具體分配也非常重要。例如,預算權、征稅權、舉債權、鑄幣權、貿易管制權、反壟斷權等,分屬于宏觀調控權和市場規制權,許多國家憲法都對其有明確規定,我國憲法對預算、稅收等亦有簡要規定。上述經濟憲法條款,經由經濟法的立法加以具體化,就形成了經濟法的體系,該體系包括宏觀調控法和市場規制法兩大規範群,它們與現代國家的經濟職能、國家的經濟職權、憲法上的經濟條款直接對應,體現了憲法和經濟法對經濟社會發展的回應。(17)同時,對應于上述各類具體經濟職權,經濟法的部門法分別包括財政法(含預算法、稅法、國債法等)、金融法、計劃法、競爭法等。

上述的預算權、征稅權、舉債權、鑄幣權等,是各國實施宏觀調控的重要經濟職權,對其僅在憲法上作出分配顯然不夠,還需通過經濟法領域的預算法、稅法、國債法、金融法等加以具體規定,才能作出明晰配置,並約束和保障其在法治框架下正當行使。從總體上說,憲法側重于對經濟職權的基本分配,而經濟法則要對此分配加以具體化,並約束這些職權的正當行使,從而解決具體問題。

例如,在征稅權的行使方面,現代國家的征稅目標已不限于滿足財政收入需要,而是力圖優化收入再分配,促進資源配置和宏觀調控,並由此保障經濟和社會的穩定發展,因此,宏觀調控的目標日益重要。又如,在舉債權的行使方面,現代國家發行國債,目的就是彌補財政赤字和實施宏觀調控。我國在改革開放以後舉債權的行使日益頻繁,在宏觀調控方面發揮了重要作用。

又如,在鑄幣權的行使方面,由于鑄幣權的不當行使而引發的通貨膨脹,相當于向人民征收鑄幣稅,(18)因而在憲法或經濟法領域的中央銀行法中,必須對鑄幣權或貨幣發行權作出特別規定,以防其侵害人民的財産權利。(19)我國中央銀行進行金融調控的職責是正確制定和執行貨幣政策,保持貨幣幣值的穩定,並以此促進經濟增長。而要保持幣值穩定,就必須加強對貨幣發行權的經濟法約束,確保其核心依法正當行使。

此外,在經濟全球化的背景下,貿易管制權涉及國家間的貿易關系,(20)各國對貿易保護或貿易自由的制度選擇,會影響一國的整體經濟運行,涉及國家利益、國家競爭等諸多問題。因此,在貿易管制權的行使方面,對于具體的關稅措施或非關稅措施、直接措施或間接措施,都應加強法律約束。隨著國家競爭的加劇,貿易戰、關稅戰,以及與此相關的技術戰、金融戰等會層出不窮,(21)依法行使貿易管制權尤爲重要。我國憲法沒有明定貿易條款,貿易管制權主要通過《對外貿易法》加以規定,其中的進出口限制或禁止措施的實施,對于宏觀經濟運行和進出口秩序都會産生重要影響。

另外,與上述《對外貿易法》關聯密切的《外商投資法》,亦屬于重要的涉外經濟法,對于該法規定的投資促進、保護和管理方面的經濟職權,同樣需要加強經濟法約束。其中,在投資保護方面,由于征收與國有化會影響市場主體的財産權,是重要的憲法問題,因而需特別防止征收權的濫用。在既往實踐中,各國基于憲法和具體法律有關征收征用的規定,通常強調不得對投資者實行征收和國有化,除非在特殊情況下,確因公共利益之需才可以實行,但應對投資者給予充分、及時、有效的補償(我國《外商投資法》規定應依法給予“及時、公平、合理”的補償(22))。在此過程中,應強調投資者個體的基本權利與社會公共利益之間的平衡。由于社會公共利益是經濟法保護的重要法益,(23)經濟法所要解決的基本矛盾,是個體營利性與社會公益性的矛盾,因此,在征收與國有化方面,也要解決好上述基本矛盾。

依據職權法定原則,上述各類經濟職權均應由憲法規定,如果憲法沒有明定,則應通過經濟法的體制法加以確定。經濟法只有先明確相關經濟職權的分配,並由此形成經濟法的體制法,才能據此展開具體的宏觀調控和市場規制。同時,由于調控和規制都需要給政府一定的空間,以便其依經濟和社會的具體情勢變動采取相應對策,因此,經濟法在強化約束職權的同時,也要強調適當賦權,並將賦權和限權有機結合起來。從曆史發展看,宏觀調控和市場規制的職權是隨著經濟社會發展、國家經濟職能擴張而形成的。在“夜警國家”的時代,國家無須宏觀調控和市場規制的經濟職能,也就不存在宏觀調控權和市場規制權的“法定”問題,甚至到羅斯福“新政”時期,美國政府爲應對經濟危機而實施的宏觀調控,還曾被聯邦最高法院認定違憲。(24)隨著人們認識的不斷深化,宏觀調控權和市場規制權已被各國確立爲保障市場經濟健康發展不可或缺的經濟職權,並廣泛規定于其經濟憲法和經濟法中。從總體上說,在約束和限制國家經濟職權方面,應保持憲法與經濟法的一致性,只有協調好憲法與經濟法的關系,才能確保經濟法制度的合憲性,並促進兩者的協調發展。(25)

總之,憲法上對國家經濟職權的分配,需要經濟法的具體化,由此會形成一國的經濟管理體制以及經濟法的體制法。需要憲法分配的國家經濟職權,主要包括宏觀調控權和市場規制權,並具體體現爲財政權(如預算權、征稅權等)、金融權(如鑄幣權)等諸多具體類型,其確定和分配必須嚴格法定,這是經濟法各部門法得以形成的重要基礎。可見,國家經濟職權的分配,對于經濟法具有特別的意義,從經濟法的視角看國家經濟職權分配,有助于發現各類經濟職權之間、經濟法各部門法之間的內在關聯和特殊問題,也更有助于憲法的解釋和完善。

四、經濟自由的經濟法保障

在憲法的經濟條款中,有關國家經濟職權的分配與經濟自由的保障都非常重要,前者涉及國家幹預的程度,後者涉及市場主體的自由程度。國家幹預與經濟自由的關系,是國家與國民關系在經濟領域的體現,在討論國家與國民、政府與市場等關系時,會涉及如何調整國家幹預度與市場自由度,使其更加“適度”的問題。因此,經濟法強調“雙手並用”原理,即政府之手和市場之手要協調並施,既要重視市場在資源配置方面的決定性作用,又要更好地發揮政府的作用。要發揮市場的作用,就必須重視經濟自由,並由此提高經濟效率;要發揮政府作用,就需要有效行使國家的經濟職權,以實現公平、秩序等目標。與此相關,在經濟法的基本原則中,不僅強調前述的“法定原則”,也重視“適度原則”和“績效原則”。因此,在關注國家經濟職權分配的基礎上,還要關注其適度行使問題,以加強對經濟自由的經濟法保障。

事實上,經濟法並非僅強調國家幹預,它更重視對經濟自由的保障。在市場經濟條件下,憲法所關注的財産權、契約自由、自主經營權(或經營自主權)、營業自由、職業自由等,都關乎相關主體的經濟自由,並影響其生存和發展。如果市場主體缺少經濟自由,市場機制就難以發揮作用,也就不能稱之爲市場經濟,經濟法也就失去了存在的基礎和必要。以經營自主權爲例,企業在計劃體制下沒有經營自主權,僅被作爲工廠來看待,在市場經濟體制下才被作爲獨立的市場主體,並可以在生産、經營等諸方面獨立判斷、自主決策。因此,保障企業享有經營自主權,使其能夠自主經營,自負盈虧,自擔責任,這本身也是經濟自由或營業自由的要求。

獨立的市場主體應享有較大的營業自由,這樣才能體現“法無禁止即自由”的精神。(26)近年來,我國著力推動“負面清單”制度,確立“競爭中立”原則,(27)強化競爭政策的基礎地位,使本國企業與外國企業、國有企業與民營企業等各類市場主體的營業自由不斷擴大,各類産業的開放度和競爭性日益提高。可見,只有放開營業限制,消除營業壁壘,使市場主體的經營更自主,營業更自由,(28)才能發揮市場在資源配置方面的決定性作用,使市場主體更有活力,整體經濟更有效率。

基于上述財産權、企業的自主經營權等對于經濟自由的重要價值,我國憲法將其規定于總綱部分,(29)並具體通過民法、行政法、刑法等諸多法律加以保護,經濟法更是在財政法、金融法等部門法中有大量制度安排。其中,在財産權保護方面,由于宏觀調控權、市場規制權的行使對市場主體的財産權有重要影響,因而需要經濟法通過多種具體制度對其加以保障。例如,在財政法領域,由于財政收入是“取之于民”,可能構成對私人財産權的侵害,因而必須確立和強調財政法定原則,即國家的財政汲取必須有法律明確規定,政府不能夠恣意妄爲。據此,國家必須建立預算、稅收、國債、收費等方面的法律制度,嚴格約束政府的財政權,以保障國民的財産權,由此形成的國家財政權與國民財産權的關系,既是財政法或經濟法的基本問題,也是重要的憲法問題。(30)又如,在金融法領域,金融調控權和金融監管權的行使,對國民財産權的影響尤爲巨大。無論是貨幣發行、股票發行、債券發行,還是其他各類金融行爲,如果缺少應有的法律約束,就會嚴重侵害國民財産權,造成國民財富減損。因此,對財産權等各類基本權利都應通過相關經濟制度特別是經濟法制度加以保障,這是國家的基本任務、基本職責,也是國家存在的基本理據。

此外,經濟自由還與憲法上的平等權、勞動權等基本權利密切相關,並直接影響人格尊嚴。(31)盡管上述各類基本權利各有側重,但對經濟自由均有重要影響,因而應將其與經濟自由作爲整體來理解。(32)同時還應看到,在現代市場經濟條件下,經濟自由並非絕對自由,其所受限制不斷增加,這與國家職能的擴張、經濟職權的行使直接相關。現代市場經濟需要有宏觀調控和市場規制,因而國家要賦予政府一定的調控和規制職權,這些經濟職權的依法行使,會構成對經濟自由的必要約束和適當限制。因此,在合憲性審查方面,有些國家會采取雙重基准,即對涉及人格尊嚴、精神自由的法律規定采取嚴格審查標准,而對與經濟自由相關的經濟規制,則采取相對寬松的合理標准。(33)

總之,從經濟法的視角看,經濟自由具有重要的基礎地位,它直接決定市場機制能否發揮重要作用,以及市場經濟能否存續。因此,經濟憲法要對國家經濟職權和經濟自由的條款作出合理規定,經濟法尤其要處理好國家幹預與經濟自由的關系,並切實體現經濟法的“適度原則”。經濟自由與市場主體的財産權、經營自主權等基本權利密切相關,經濟法需要通過對各類基本權利的保護,來體現對經濟自由的保障。

另外,隨著現代市場經濟的發展,對經濟自由的限制會不斷增加,需要市場主體讓渡一部分權利給國家,使其通過經濟職權的行使,防止個體經濟自由的濫用,從而促進社會福利的最大化,保障社會公共利益。因此,應當將個體的經濟自由、國家的經濟規制,以及社會公共利益的目標,作爲一個整體看待並系統地理解,(34)而不能片面強調個體的經濟自由,這與憲法的現代轉型以及經濟法的現代性,與整個法律系統從個人本位向社會本位的轉變,都是一脈相承的。只有把前面的國家經濟職權分配與經濟自由的保障結合起來,才能更好地理解基于憲法所形成的憲法秩序和具體的經濟法秩序,明晰經濟法的宏觀調控法和市場規制法的憲法基礎。

五、現實的經濟憲法問題及其經濟法審視

在經濟法治實踐中存在的大量問題,都與前述的國家經濟職權、經濟自由以及基本權利等直接相關,從而形成了現實的經濟憲法問題,這些問題需要通過經濟法的具體制度安排加以解決。基于經濟憲法與經濟法的內在關聯,經濟法的制定和實施應力求與經濟憲法的要求保持一致。下面選取備受關注的房地産稅、貨幣超發、地方債務和地方金融監管等相互關聯的現實問題,略作簡要解析。

首先,房地産事關基本人權,對個人房産應否征稅以及如何征稅,會直接影響相關主體的財産權,因而受到各界普遍關注並存在巨大爭議。我國在住房商品化改革後,人均居住條件得到了較爲普遍的改善,但與此同時,與房地産相關的房價、房貸、限購、拆遷、土地財政等問題層出不窮,政府、金融機構、開發商、消費者等多種主體都深陷其中,波及經濟、社會和政治等多個領域,對于其中涉及的經濟憲法和經濟法問題,不可不察。

各類主體對房屋和土地的財産權,是憲法上的基本權利,對房産或地産的征稅與納稅,涉及憲法上的征稅權與納稅義務,因此,房地産稅應否開征,首先是憲法問題。無論將征稅的目標確定爲獲取稅收收入、調控房價,還是保障房地産市場穩定,都應審視其是否侵害相關主體的基本權利。因此,經濟法領域的稅收立法,必須考慮合憲性和整體的合法性,要體現憲法對基本人權的保障,落實“基本生活資料不課稅”的原則,這樣才能不斷完善土地制度等不動産制度以及相關的稅法制度,解決好房地産稅應否征收和如何征收的問題。

在我國憲法規定的二元土地制度下,城市土地屬于國家,而房地産的增值主要源于土地,由此形成多個問題被廣泛熱議,包括對于國家所有的土地應否征稅?土地的增值收益應如何分配?在購買房産環節已交納土地出讓金的情況下,應否再征稅?土地出讓金與房地産稅是什麽關系?兩者同時征收是否構成事實上的重複征稅?等等。(35)解決上述存在爭議的問題,既應遵循經濟法原理,也要體現憲法的基本精神。

其次,在金融領域,貨幣超發問題一直受到高度關注。(36)近年來我國貨幣發行量持續加大,廣義貨幣M2增速驚人,對此既有人認爲與房地産泡沫等有關,也有人認爲與中國的經濟發展模式有關。在我國長期保持經濟的中高速增長,貨幣供應量持續增加的情況下,對于其中是否存在貨幣超發、超發的數量是多少,以及超發貨幣與GDP的比值等問題,既要從鑄幣權的角度,分析其中的憲法問題,從而加強對國民財産權的保護,也要從約束中央銀行貨幣發行權、保障幣值穩定的角度,關注其中的經濟法問題。(37)

再次,與上述的房地産、貨幣超發等問題相關,地方政府債務過高問題同樣值得關注。由于事權與財權的劃分問題未能有效解決,地方政府的土地財政亦難以持續,導致地方債務問題突出,(38)亟待從根本上轉變政府職能,因此,應通過經濟憲法和經濟法的體制法,明確界定政府的經濟職能和經濟職權,合理分配政府的事權和財權。只有切實轉變政府職能,改變地方政府片面追求經濟利益的“錦標賽”,使其真正成爲一個有限的、側重于提供地方性公共物品的政府,才能從根本上解決地方債問題。(39)否則,片面追求經濟發展指標,帶來的只是寅吃卯糧的短期繁榮,無益于未來的可持續發展和長治久安。

最后,与地方债密切相关的地方金融监管问题也值得关注。地方财政和地方金融往往密不可分,地方融资平台与地方金融监管亦直接相关。尽管我国强调金融监管权的上收,但事实上也赋予了地方一定的金融监管权。(40)近几年多个省市出台“地方金融监管条例”,都试图明确地方的相关金融监管权,(41)以防控相关金融风险。因此,无论从理論研究和实践需要的角度,都需关注和解决中央与地方的金融监管权分配问题。在中央金融监管权已较为明晰的情况下,更应关注地方金融监管权的界定和行使,以有效解决地方金融的乱象和问题。(42)

總之,大量的現實經濟問題,都與經濟憲法規定的經濟職權、基本權利等直接相關,對此應從憲法與經濟法結合的角度展開研究;同時,在運用經濟法制度解決上述問題時,應特別關注其背後的憲法依據。其實,除上述財稅、金融領域的現實問題外,與公平競爭相關的市場規制問題,也與憲法密切相關。例如,公平競爭審查制度的實施,即應從經濟憲法的高度,審視相關經濟政策、經濟法律制度的協調性,以確保這些制度能夠貫穿保障公平競爭的理念和精神,因此,該制度並非僅涉及反壟斷問題,它與憲法上的經濟自由直接相關,可以考慮在未來修憲時,將保障公平競爭的內容寫入我國的經濟憲法。(43)

六、經濟法的合憲性審查

前面討論的諸多問題,無論是憲法轉型所帶動的經濟憲法的生成,還是作爲經濟憲法重要內容的國家經濟職權、經濟自由及其在現實問題中的體現,都與經濟法的制定和實施直接相關:一方面,經濟憲法的許多條款都需要經濟法的立法加以具體化;另一方面,與經濟憲法相關的大量現實問題,更有賴于經濟法的有效實施加以解決。基于經濟憲法與經濟法的密切關聯,保持經濟法與憲法的一致性和協調性非常重要,因此,應關注經濟法的合憲性審查問題。(44)

如前所述,經濟憲法條款是整個經濟法的重要基礎,經濟法的體系是依據經濟憲法而確立的,因此,構成經濟法體系的宏觀調控法和市場規制法,以及財稅法、金融法、競爭法等各個具體部門法,都應符合經濟憲法的規定和精神。基于經濟憲法所確立的國家經濟職權與市場主體的經濟自由之間的對立統一關系,尤其應關注經濟法上的宏觀調控權和市場規制權是否會侵害相關市場主體的基本權利,是否會妨害市場主體的經濟自由,以及影響程度如何,同時,應關注上述經濟職權的行使是否違反經濟法的三大原則,即法定原則、適度原則和績效原則。上述方面應當是進行經濟法合憲性審查的重點。

經濟法的合理性與合法性至爲重要,而合法性首先強調要符合《憲法》《立法法》的要求。爲此,經濟法尤其強調法定原則,在各個部門法中形成了財政法定原則、稅收法定原則、國債法定原則、貨幣法定原則、計劃法定原則等,並以此保護市場主體的基本權利。由于經濟法的調整對市場主體的財産權利、經濟自由等具有重要影響,因而在進行經濟法的合憲性審查時,應著重關注各類宏觀調控權和市場規制權的確立和行使是否合憲、合法、適當。(45)

例如,在稅法立法方面,按照稅收法定原則和《立法法》的要求,對相關課稅要素的規定應實行法律保留原則。對此,全國人大也計劃于2020年至少在形式上將各類“稅收暫行條例”升級爲“稅收法律”,從而全部完成“稅收法定”任務。但在現實中,國務院及其職能部門所發布的大量規範性文件,有時會涉及課稅要素,從而直接影響納稅人的財産權,對此,應當著重加強合憲性審查。又如,公平競爭是市場主體的重要權利,國家建立公平競爭審查制度,就是要審查相關規章、規範性文件是否有悖于公平競爭的精神,是否影響市場主體的公平競爭。因此,任何主體不得違法侵害市場主體的公平競爭權利,不得在市場准入以及競爭手段的運用方面限制競爭自由。如果將市場主體的公平競爭權利視爲憲法上的基本權利,並將其與營業自由或經濟自由相關聯,就應當進一步擴大公平競爭審查制度的適用範圍,對相關法律、法規亦應進行合憲性審查。(46)因此,應看到公平競爭審查與合憲性審查的一致性,並從經濟憲法的高度理解公平競爭審查的價值。(47)

总之,经济法规定国家经济职权的确立和行使,影响市场主体的基本权利和经济自由,因此,加强经济法的合宪性审查非常必要。我国的宪法规定较为简约,应当通过加强宪法的理論研究,做好宪法解释,为合宪性审查奠定重要基础。(48)只有各方面充分认识到宪法的重要性,将宪法原则、精神贯穿于各类立法之中,使整个法律体系浑然一体,才能形成“由宪法引领各类法律”的良好法律秩序,这也有助于理解为什么“依法治国首先要依宪治国”,(49)从而通过对经济法的合宪性审查,保持经济法与宪法的一致性,推动经济法与宪法的协调发展。

七、結論

所有的法律問題歸根結底都是憲法問題。對于紛繁複雜的憲法問題,尤其是憲法轉型導致的經濟憲法問題及其對經濟、社會、法治發展的影響,不僅應加強憲法學研究,也應從經濟法的維度加以觀察和解析,這更有助于憲法問題的有效解決。

有鑒于此,考慮到從傳統憲法向現代憲法轉型的過程中,憲法日益凸顯的經濟性與經濟法的經濟性存在內在一致性,本文基于“憲法經濟化”的轉型背景,著重從經濟法的視角觀察“憲法中的經濟條款”,分析其中的市場經濟條款和計劃條款的變遷與關聯,以及國家的經濟職權與市場主體的經濟自由之間的對立與統一,以增進對經濟憲法與經濟法的系統理解;在此基礎上,本文重點揭示國家經濟職權分配在經濟法上的特殊意義,以及加強對經濟自由的經濟法保障的重要價值,並結合現實的經濟憲法問題,闡釋在經濟法上協調國家幹預與經濟自由的重要性,以及對經濟法進行合憲性審查的必要性。在上述探討中,本文強調和重申應保持經濟法與憲法的一致性,促進憲法與經濟法的協調發展,這對于實現國家法律體系或法治體系的整體功能尤爲重要。

從經濟法的視角看,憲法轉型與現代國家的經濟職能、經濟職權的擴張直接相關,其中貫穿著對社會公共利益的考量以及對市場主體經濟自由的限制,由此形成的國家幹預與市場自由、政府與市場的關系,不僅是經濟法的基本問題,也是憲法的重要問題,對此應當系統地把握,這更有助于形成對經濟法和經濟憲法的完整理解。

此外,上述探討也說明,大量的憲法問題(尤其是經濟憲法問題),都可以從具體的經濟法視角展開觀察、解析和闡釋。經濟法是經濟憲法的具體化,只有不斷完善經濟法制度,才能有助于相關憲法問題的解決,因此,加強憲法學與經濟法學的交叉研究非常必要。在經濟法研究中,以往對與經濟學等社會科學的交叉研究關注更多,從而使經濟法的“經濟”特色更爲突出;隨著經濟法研究的不斷深化,也需要關注法學內部的交叉研究,尤其應關注法理學、憲法學等領域的研究成果,從而使經濟法的“法味”更濃。不同層面的對話和交叉研究,不僅有助于經濟法學自身的發展,也能爲相關法學學科提供新的視角和素材,從而有助于推動整個法學研究的繁榮和進步。


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2020年10月16日 09:46
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中國地方人大的履職管理驅動型創新:理論與案例