社會研究 理論研究

基本養老保險全國統籌的依據、阻礙與推進路徑

沈華

2020年04月22日 08:29

田先榮
《安徽行政學院學報》2020年第2期

一、引 言

长期以来,我国养老保险都存在着“地区分割”和“碎片化”的现象。从理论上看,这不符合社会保险的互助共济属性和所遵循的大数法则,制约着养老保险制度风险分散功能的有效发挥。从现实来看,由于地区间经济发展、抚养结构和制度改革等方面存在显著差异,地方统筹导致区域间的养老保险基金收支状况存在较大差距。东部的广东、山东、江苏等9个省份每年都有大规模的基金结余,其累计结余均突破千亿元;而中西部出现当期收不抵支的省份数量却逐年增加,2016 年当期收不抵支的省份有 7 个,个别省份(如黑龙江)甚至出现了累计结余穿底的赤字情况(1)。除此之外,省级统筹还存在着地区间养老保险缴费基数和缴费率不一致以及养老金待遇差距过大现象,

並由此産生了一些社會問題。

實行基礎養老金全國統籌是解決地區間收支不平衡、促進地區公平的根本性舉措,也是我國養老保險統籌層次提升的最終目標。近年來,全國統籌一直是我國養老保險制度改革的重點和方向,2011年實施的《社會保險法》規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌,其他社會保險基金逐步實行省級統籌”(2),2017年黨的十九大再次提出“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險制度,盡快實現基本養老保險全國統籌”(3),在此期間相關文件也多次提出要加快全國統籌步伐,但是由于一直沒有出台具體實施方案,全國統籌工作並未獲得實質性進展。2018年基本養老保險中央調劑金制度的建立標志著全國統籌邁出了重要的第一步,但是需要明確的是,中央調劑金制度只是由省級統籌向全國統籌的過渡性政策,並非真正意義上的全國統籌,雖然可以爲全國統籌破除一些障礙,但是卻無法實現基礎養老金在全國範圍內的統收統支,也並非統籌層次改革的最終目標。由于經濟、社會、體制和曆史等多種因素相互交織,基礎養老金全國統籌面臨著諸多體制機制上的障礙,實施過程可謂是步履維艱。因此,加快全國統籌步伐對于深入貫徹落實黨的十九大精神、完善我國基本養老保險制度具有重要的現實意義。

二、基本養老保險全國統籌的主要依據

自我國建立統一的企業職工基本養老保險制度以來,統籌層次曆經多次變遷,由最初的“縣級統籌、行業分割”狀態走向市級統籌,並逐步實現了省級統籌(或省級調劑),當前正朝著實現全國統籌邁進。由地方統籌轉向全國統籌是養老保險制度走向成熟的必然趨勢,更是促進社會公平和提升經濟效率的客觀需要。作爲我國養老保險制度統籌層次提升的最終目標,全國統籌有著充分的理論與現實依據。

(一)養老保險制度公平原則的體現

養老保險制度作爲體現和促進社會公平的重要制度設計,屬于國民收入的第二次分配,具有再分配功能,應該更加注重公平。近年來,爲了促進城鄉居民之間和城鎮職工之間養老保險制度的公平性,我國進行了城鄉居民養老保險制度的合並,實現了企業和事業單位養老保險制度的並軌。但是,區域之間的養老保險不公平問題依然存在。一方面,經濟發達地區一般都是勞動力流入地區,大量外來勞動力緩解了當地人口撫養結構老齡化的趨勢,其參保繳費爲當地積累了龐大的結余基金,形成了經濟越發達地區的養老金結余越充裕、繳費率水平越低的格局;另一方面,勞動力流動使輸出省份的參保職工規模遭到擠壓,基金收不抵支的情況進一步加劇,造成養老負擔的加重。同

時,由于經濟發展水平和養老金收支結余上的不均衡,地區之間在養老金待遇計發上也存在較大的差距,東部發達地區的養老金待遇水平遠高于中西部地區。這實質上是經濟發達地區通過勞動力流動的形式將養老成本轉嫁到欠發達省份,加劇了地區間養老負擔和待遇的不公平[1]。只有實現全國統籌,形成基礎養老金在全國範圍內統收統支的格局,才能使不同地區公平地分擔養老責任,促進地區間養老金待遇更加公平合理。

(二)均衡區域養老負擔的理性選擇

当前我国养老保险实行的是省级统筹体制,全国共有三十一个省级统筹区,格局较为碎片化。由于省份之间在经济发展水平、人口抚养结构、劳动力流动等方面存在明显的不均衡特征,导致各省在养老金收支平衡和抗风险能力上存在较大差异。2016 年养老保险基金累计结余超过 1 000亿元的省份共 9 个,当期收不抵支的省份也有 7 个,有13个省累计结余的可支付月数不足12个月,个别省份甚至出现累计结余穿底的情况。由于省级统筹下资金无法在全国范围内调剂,越来越多的省份正在面临着养老金赤字风险,从而加大了对财政补贴的依赖性。2003-2017 年各级财政对基本养老保险的补助金额在逐年增长,累计已达3.97 万亿元,其中仅 2017 年各级财政补助就达8 004亿元,财政补助占当年职工养老金收入的比例达到了 18.48%(4),而中央财政是补助的主要来源。为了均衡区域养老负担,提高资金使用效率,2018 年我国开始实行中央调剂金制度,意味着全国统筹迈出了重要的第一步。但是该制度只是一项过渡性政策,并非真正意义上的全国统筹。而实行真正的基础养老金全国统筹,增强互助共济性,是解决区域间负担不均衡、实现制度可持续性的根本出路。

(三)縮小地區養老金待遇差距的必然要求

在省級統籌體制下,依據當前的養老金待遇計發辦法,各省基礎養老金待遇與當地上年度在崗職工平均工資緊密相關,其目的在于實現統籌區內部參保人員的互助共濟和收入再分配。但是從全國來看,由于區域經濟發展水平的巨大差異,各省份之間的在崗職工平均工資差距明顯,形成了不同地區養老金待遇差距過大的問題,使養老保險在地區之間的互助共濟和收入再分配功能未得到有效發揮。如果實現全國統籌,采用統一的平均工資標准作爲養老金待遇計發的依據,對于在全國平均工資水平以下的低收入地區而言,會因統籌層次的提高而獲得高收入地區的橫向基金調劑和轉移支付,從而使其基礎養老金待遇提高。高收入地區在經濟發展之初,獲得了國家政策、資金、稅收等各方面的優惠和扶持,也獲得了包括欠發達地區在內的其他地區資源、勞動力等要素的支持,全國統籌下地區間的養老金再分配是發達地區向欠發達地區的合理反哺。全國統籌擴大了養老保險基金的調劑範圍,縮小了不同區域之間由于經濟發展水平差異造成的養老保險結果不公平,發揮了地區間橫向的互助共濟和再分配功能,是降低區域間養老保險待遇差距的必然要求,符合公平正義和共同富裕的社會價值追求。

(四)促進勞動力自由流動的客觀需要

中国养老保险制度的区域分割阻碍了劳动力的跨区域流动,主要是因为地方统筹、属地管理的方式使养老保险关系转移接续存在诸多限制[2]。根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(国办发〔2009〕66号)规定,职工跨统筹区的转移接续只能带走缴费工资的 20%(个人账户8%的全部,社会统筹部分为缴费工资的12%),其余部分需要留在原工作地。这主要是考虑社会统筹部分由转出地用人单位缴费组成,为该统筹区的全体参保人共同所有,需要协调与转出地的利益关系。但是这对于转入地来说不公平,因为只接收参保人社会统筹缴费的一部分,会损害转入地其他参保人的利益。地方统筹下的养老保险关系跨区转移接续,实质上是“转入地”与“转出地”局部利益的重新分配,涉及复杂的利益关系,容易造成“愿转不愿接”的问题[3]。养老保险制度的地区分割现状,使各地区养老保险制度独立运行、互不衔接,信息无法共享互通,这为转移接续设置了诸多藩篱,阻碍了劳动力的跨区域流动。而全国统筹的“统收统支”模式将使地方政府之间基本上不存在各自的收支利益,避免出现相互之间的责任推诿,使养老保险关系转移更具便捷性,有利于从根本上解决养老保险关系转移难问题,促进劳动力的合理流动,推动全国统一的劳动力市场的形成和完善,实现市场资源的优化配置,促进经济增长。

三、阻礙基本養老保險全國統籌的主要因素

(一)區域經濟發展不平衡

養老保險制度發展的不平衡歸根結底是因爲我國區域經濟發展的不平衡,這是全國統籌的最大障礙。區域經濟發展水平的差異造成不同省份養老保險繳費和待遇呈現出明顯的差異。經濟發達地區由于基金結余多、繳費職工規模大和基金支付保障能力強,繳費率普遍較低,企業負擔也較輕;且該地區在崗職工平均工資較高,其退休人員的養老金待遇也遠高于欠發達地區。在全國統籌模式下,無論采取何種方式計算平均工資作爲養老金待遇的計發標准,都必然存在發達地區向欠發達地區的收入轉移,這是制度改革實現互助共濟的初衷。但這在一定程度上損害了高收入地區的養老金福利,不符合“帕累托改進”的原則[4]。此外,我國區域經濟發展不平衡在短時間內無法得到徹底解決,意味著這種福利損失也將長期存在,使政策推行面臨各種阻礙。

(二)政府利益的非完全一致

在現行的中央與地方“分竈吃飯”的財政體制下,各級財政是一種分級包幹、自求平衡的關系。在養老保險制度上,由中央負責養老保險政策的制定,地方政府據此制定適合本地區的具體方案,並負責養老保險費征繳和待遇發放,養老保險基金形成地方政府的財政專項資金。由于區域間經濟發展水平和撫養結構的差異,各地基金收支差額和累計結余差距巨大。在省級統籌體制下,中央與地方政府的利益並非完全一致,中央政府的目標是基礎養老金在全國範圍內的收支平衡,實現整個社會的福利和效用最大化;而地方政府的目標是本地區收支平衡或者收大于支,實現地方利益最大化。因此,基金富余的地區不願打破原有利益格局去填補其他地區的缺口,並且由于長期的財政分竈體制,已經固化的地方利益格局難以打破和協調。基礎養老金全國統籌的推進還可能誘發地方政府的道德風險,例如,基金征繳積極性下降、對中央轉移支付依賴性增強、退休審批不嚴格等現象。政府間利益難以協調造成了基礎養老金全國統籌的推進步伐緩慢、阻力重重。

(三)央地政府權責不明確

在當前省級統籌制度下,養老保險的事權在地方政府。地方政府負責養老保險基金的征繳和待遇發放,並進行基金管理。當出現基金結余時,資金都是由各地方政府留存,而一旦出現收不抵支的情況或者支付保障能力不足時,地方政府的財政保障能力往往十分有限,對中央財政的轉移支付具有很強的依賴性。因此,在省級統籌體制下央地政府存在事權與支出責任的不對稱。一般來說,統籌層次提高到哪一級政府,就應該由哪一級財政承擔兜底責任[5]。在全國統籌體制下,養老保險理應明確爲中央事權,並由中央財政承擔財政兜底的責任。雖然2011年實施的《社會保險法》明確提出“基本養老保險逐步實行全國統籌”,黨的十九大再次明確“盡快實現養老保險全國統

籌”,但是當前依然沒有明確在全國統籌體制下養老保險事權和財權的歸屬,也沒有明確中央和地方財政在養老保險中承擔的支出責任。中央與地方政府在權責上的不明確,使基本養老保險全國統籌存在體制上的障礙。

(四)曆史債務未合理承擔

1997 年,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》颁布实施,企业职工基本养老保险制度由现收现付制转向“统账结合”的部分积累制。“老人”没有个人账户,按照旧制度领取养老金;“中人”在新制度实施之前没有个人账户积累,过去工作年限视同缴费年限,缴纳费用均由社会统筹基金支付,由此便形成制度转轨的历史债务问题。长期以来,由于政府财力有限,历史债务并未得到合理有效的承担,而是通过当期职工和企业的统筹缴费去解决,导致长期以来缴费率居高不下和个人账户“空账运行”[6],这实际上是通过缴费的方式将历史债务转嫁到参保人和用人单位身上。当前,制度转轨形成的历史债务承担主体是中央政府、地方政府、社会(参保人、用人单位)还是由多方共同承担仍未加以明确。此外,我国不同省份历史债务规模差异较大,如果将统筹层

次提高到全國層面,那麽曆史債務就會通過基金收支和統籌調劑的方式在地區間進行轉移和分攤,造成地方之間利益糾紛。因此,在全國統籌體制下,明確制度轉軌曆史債務的承擔主體是誰以及如何合理有效地解決曆史債務問題至關重要。

(五)省級統籌不徹底

2005 年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》提出“在完善市级统筹的基础上,尽快提高统筹层次,实现省级统筹”。2007 年原劳动保障部、财政部《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》提出,各地要在养老保险制度“六统一”基础上建立和完善基本养老保险省级统筹,实现养老保险基金在全省范围内的统收统支。但是到目前为止,仅有部分省份实现了“统收统支”模式的实质性全省统筹,大多数地区仍然属于名义上的省级统筹,实际上还处于“县市统筹、省级调剂”阶段,并非真正意义上的省级统筹。基本养老保险省级统筹不彻底使统筹层次呈现出“碎片化”格局,给各省内部的统一管理带来相当大的难度。全国统筹是省级统筹向更高统筹层次的一个提升,实现真正的省级统筹是全国统筹的重要条件和基础。然而,当前统筹层次的“碎片化”特征使省与省之间和省份内部在费用征缴、待遇水平、基金管理上难以统一,甚至出现差距逐渐扩大的趋势,严重阻碍了全国统筹的实施进程。

四、推進基本養老保險全國統籌的主要路徑

基本養老保險全國統籌是一項複雜而系統的制度變革,面臨著曆史與現實多方面因素交織形成的巨大阻礙,在其推進過程中必須協調和平衡各方面的利益關系,包括橫向地區之間的利益關系和縱向中央與地方之間的利益關系。這些利益關系和阻礙因素既涉及地區經濟發展差距,也涉及政府權責體制和利益目標的差異,還受到制度變革等曆史因素影響。因此,當前的改革既要堅持全國統籌的目標導向不動搖,也要立足現實情況,結合面臨的具體阻礙因素,有針對性解決和突破,各方面協調推進,使全國統籌推進工作具有實質性進展。

(一)提高中央調劑金比例

在區域經濟均衡發展短期內無法實現的情況下,發揮中央調劑金的地區橫向再分配功能,均衡各地區養老負擔顯得至關重要。由中央調劑金制度過渡到基礎養老金全國統籌是目前情況下較爲現實可行的途徑。中央調劑金在起步階段籌資比例暫定3%,主要是爲了適當照顧基金結余量大地區的利益、一定程度上規避地方政府的道德風險、減少改革阻力而確定的,但是隨著中央調劑金制度的全面推行和逐步深入,必然要求擴大基金籌資和調劑的規模,更好地均衡省際負擔。通過逐步提高調劑力度,既能保障支付壓力大的省份養老金能夠按時足額發放,也能爲實現真正意義上的全國統籌破除一些體制機制上的障礙,積累改革經驗,使全國統籌工作獲得實質性進展。

(二)合理劃分央地政府權責

應當明確基本養老保險主要爲中央事權和財權,由中央負責制定統一的養老保險政策,編制全國養老保險基金收支預算,並對基金“收支余”進行全額預算管理,實行統收統支[7]。即由中央負責核定養老保險繳費基數和費率,逐步實現由稅務部門代爲征繳養老保險費,所有征繳收入全部進入中央財政專戶,實行統籌管理使用,結余部分納入中央財政專戶進行統一管理;並由中央負責養老保險待遇核定和制定調整政策。而地方政府的社會保障經辦機構的主要職責是承擔所轄地區的參保登記、退休審核、信息管理維護及經核定後的待遇發放工作等[8]。同時,還要合理劃分中央和地方政府財政支出責任,明確雙方對基本養老保險基金的補貼比例。根據權責一致的原則,統籌層次提升到了全國層面,還應該明確當養老保險基金出現缺口收不抵支時由中央財政承擔兜底責任,保障養老金按時足額發放。只有央地政府權責明確,才能避免責任推诿,破除體制障礙。

(三)建立激勵與約束機制

在基礎養老金全國統籌體制下,各地征繳的養老保險基金由中央集中管理和使用,地方失去了對基金的支配權力,這可能會使地方政府産生道德風險問題,例如,征繳積極性下降、參保擴面和稽核工作懈怠、退休審核不嚴格、增強對中央的依賴性而滋生“搭便車”等行爲,將養老保險責任向上轉嫁到中央政府。因此,建立起相應的激勵與約束機制是全國統籌順利推進和實現的重要環節之一。在基礎養老金待遇核定時,要充分考慮不同地區物價水平差異,保障待遇與當地生活水平相適應;考慮地方經濟發展、人口結構等方面的差異性,在法定框架下適時允許和賦予地方政府設定“養老金附加”權限[9];將養老保險參保擴面和基金征繳工作納入政府及官員考核體系;嚴格

規範退休審核工作,抑制提前退休行爲;加強對地方社保經辦機構的監督與考核,設置相應的獎懲機制等。

(四)明確曆史債務承擔主體

曆史債務是由于養老保險制度變革中籌資模式轉變的原因導致的。“老人”和“中人”在新制度實施前雖然形式上沒有個人賬戶的積累,但是其勞動和貢獻很大程度上在新制度實施之前就已經轉化爲政府所持有的國有資産或者是當期政府財政收入。因此,曆史債務理應由政府承擔,而非以“挖東牆補西牆”和維持當期高費率的方式進行消

化。在全國統籌工作逐步推進時,應當明確政府爲曆史債務的主要承擔者,同時,通過多種途徑籌集資金承擔曆史債務,如加大財政對基本養老保險基金的補助、通過財政轉移支付建立儲備基金、劃撥中央和地方國有資本充實社會保障基金等。只有明確承擔主體,才能不帶著曆史債務進入新制度,避免成爲一筆“糊塗賬”而産生責任推诿和

矛盾糾紛等問題,爲基礎養老全國統籌的順利實施減少障礙。

(五)進一步完善省級統籌

由于各地在經濟社會發展和工作推進力度方面存在差異,省級統籌制度呈現出不平衡、不徹底的特點,造成了統籌層次的碎片化,阻礙了全國統籌工作的推進。因此,在全國統籌還未全面實施之前,地方政府要繼續推進和完善省級統籌制度,按照基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理“六統一”的要求,盡快實現基本養老保險基金在省級層面的統收統支。具體來說,就是各省要執行國家統一規定的費率政策和待遇政策,夯實養老保險繳費基數;完善省級預算制度,加強基金統一調度使用;強化收支管理,規範養老保險經辦規程;加強信息化建設,推動信息橫向共享和縱向互通。通過進一步做實省級統籌,爲實現全國統籌創造

有利條件。

注 释

(1)參見2011-2017年《中國統計年鑒》,國家統計局網站,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。

(2)參見《中華人民共和國社會保險法》第八章第六十四條:“基本養老保險基金逐步實行全國統籌,其他社會

保險基金逐步實行省級統籌,具體時間、步驟由國務院規定。”

(3)參見《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平總書記在中國共産黨第

十九次全國代表大會上的報告》,人民網,http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-9613660.html。

(4)参见 2003-2017 年《人力资源(劳动)和社会保障事业统计公报》,人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/。

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作者简介:田先榮(1996),男,江西赣州人,硕士研究生,研究方向:社会保障。


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關于農民工社會保障問題的思考