社會研究 理論研究

從“互助”到“互惠”:經濟欠發達農村地區老年照料的出路

沈華

2020年05月21日 10:56

《社會保障研究》2020年第2期
石人炳 王 俊 梁勋厂

 

一般认为,“老年照料”包括经济支持、生活照料和精神慰藉三个组成部分。 在老龄化社会的大背景下,我国农村老年照料尤其是欠发达地区的老年照料成为困扰政府和家庭的一大难题。 本文拟在分析已有老年照料模式缺陷的基础上,提出“互惠养老” 新模式,尝试为破解欠发达农村地区老年照料难题提供思路和启发。

一、農村地區三種主要老年照料模式:爲什麽不能應對當前的養老困境

(一)農村地區主要的老年照料模式

Johnson N 等学者将社会福利资源的来源划分为四类[1]:一是公共部门(public sector),即由各级政府与公共政策提供直接或间接福利;二是非正式部门(informal sector),即由亲属、朋友提供社会服务;三是志愿部门(voluntary sector),主要由邻里组织、自助或互助团体、非营利机构、中介组织等提供社会服务;四是商业部门(commercial sector),即由企业所提供职业福利和基于市场购买商品服务。结合中国实际,笔者曾以照料主体为标准划分出老年照料的五种类型[2]。 当前,我国农村地区主要的老年照料模式有以下三类。

第一,亲情模式。 主要指由老年人的家人,包括老人的配偶、子女、孙子女等近亲属直接提供照料服务。此种模式具有以下显著特点:一是照料者和被照料者之间一般具有血缘或姻亲关系;二是照料者与被照料者共同生活,能提高照料的针对性和及时性;三是照料者和被照料者之间的亲情关系使得照料服务的传递伴随着感情的传递与交流,融情感于服务之中,同时满足了老年人的生活照料和情感慰藉需求。 亲情模式古已有之,在当代仍是农村最主要的老年照料模式。

第二,福利模式。 主要指由政府直接组织或出资向个人或机构购买照料服务。 该模式也被称为正式照料。 福利模式主要出现在中华人民共和国成立之后,从初期的“集体模式”发展为“国家模式”。

第三,市场模式。 主要指由保姆或私营养老机构提供基于付费的照料服务。 保姆照料通常表现为居家方式,而私营养老机构照料表现为集中居住方式,二者的共同特征是建立在“交换”的基础之上,以金钱出让换取服务照料。 老年照料的市场模式出现于经济体制改革之后,在农村地区发展有限。

(二)三種主要老年照料模式面臨的困難

1.親情模式面臨挑戰

作为农村地区最主要的老年照料模式,亲情模式正受到“少子化”和人口流动的冲击。首先,家庭规模小型化使得可以提供老年照料的人力资源十分有限。 高龄老人的配偶往往也是高龄,其身体状态不容许再额外承担对失能、半失能高龄老人的照料责任;仅有的一两个子女由于不似传统家庭可以分担照料职责,往往面临有心无力的困境。 独生女家庭的老人在女儿成家之后更难以获取实质性的照料。其次,欠发达农村地区劳动力大量外出,“空巢化”成为普遍现象。 成年子女与老年父母常年生活在两地,平时无法为父母提供照料。 一旦父母失能或半失能需要长期照料,子女只能放弃原有工作,回乡从事能够兼顾父母照料的工作,这往往意味着收入水平的大幅下降;照料父母产生的高昂机会成本很容易让老人感觉自己是子女的沉重负担,萌生“利他型自杀”的想法[3]。 “养儿防老”的朴素家庭观念受到社会现实的严峻挑战。

2.福利模式杯水車薪

在农村,福利模式的老年照料基本仅针对无儿无女的“五保老人”。 农村“五保”制度建立于农业合作化时期(1956 年)。 早期的经费来自农业合作社,从 1985 年起在全国逐步推行乡镇统筹解决经费的方法,政策

上是“集体供养、群众帮助、国家救济”三结合,但实际上主要由农村集体经济提供。 2006 年国务院?农村五

保供養工作條例?實施後,供養資金被列入地方人民政府預算中,由此“五保”才實現了“由村民供養到吃皇

粮”的转变。 但直到 2010 年,全国农村“五保”供养人口也只有 554.9 万人[4],其中还包括无依无靠的残疾人、孤儿。 如此推算,福利模式能够照顾到的老年人在农村老年人中的总体占比在 5%左右。 这种模式根本

不能從一般意義上承擔老年照料之大任。

3.市場模式發育不良

市场型照料模式建立在市场“交换”的基础上,主张服务通过购买获得。 欠发达农村地区的“欠”往往表现为政府财政收入有限、集体经济薄弱和家庭收入不高,老年照料服务“有效需求”不足导致市场供给热情不高。 受照料市场的发育程度及照料需求者购买力的双重制约,市场模式的发展在欠发达农村地区举步维艰,市场照料事实上处于空位状态。

综上,在当前不发达农村地区的老年照料模式中,亲情模式受到侵蚀、功能弱化,而福利模式和市场模式受多种因素的制约不能迅速跟进和填补。 农村老年照料呼唤新的模式。

二、兩種形式的“互助照料”:爲何會流于形式

鉴于亲情模式、福利模式和市场模式等老年照料模式在欠发达农村地区面临的窘境,各地开始探索新的可能性。 其中较为典型、较有影响并得到政府支持的模式就是“老年互助照料”。 “老年互助照料”在各地表现出不同的实践形式,“互助照料中心”和“时间银行”是其中最主要的两种。

(一)“互助照料中心”的主要運行機制和缺陷

互助老年照料是 21 世纪初发展起来的一种老年照料形式,在不同地区称谓有所差异,但其本质是相同的。 它是指“在不离开家的情况下,邻里之间进行低成本高收益的互帮互助,满足部分老年人的养老需求”的一种照料模式[5]。

互助老年照料根据不同的标准还可以进一步划分类型,如根据居住方式可以分为集中型和居家型,根据是否得到正式支持可分为自发型和政府支持型等。 该模式至少在理论上具有两大优点:一是“自我保障、互助服务”,能够最大程度降低照料成本;二是“离家不离村,离亲不离情”,能够最大程度满足老年人的情感需求。 因此,这种照料模式能够得到政府的认可和支持。 实践中曾有省级民政部门发文指导开展农村互助式养老服务工作,并为符合要求的农村老年人互助照料活动中心(以下简称“ 中心”) 提供数万元不等的补助[6]。

但从笔者在一些地方实地调查了解的情况看,许多农村地区互助老年照料因存在“避重就轻” “避实就虚”等问题,最终流于形式。

所谓“避重就轻”,是指互助老年照料没有抓住重点人群。 农村老年照料的“重点”人群应该是那些需要长期护理的失能、半失能老人,但恰恰是这些人不能得到“中心”的照料。 一些地方互助养老服务中心配备了电视、麻将、象棋、扑克牌、图书室、厨房甚至床位等,但在“中心”活动的几乎都是健康老人。 部分中心的图书或因内容不符合农村老人的需求,或因一些老人不识字或视力不佳而成为摆设;有的“中心”负责人为了节省用电降低费用而尽量不开电视机;一些政府认可并资助的“中心”在正式挂牌成为“中心”之前就是农村“麻友”(有共同麻将爱好且常一起玩麻将者)的聚集地,只不过现在换了新的名称,添置了新的设施(许多只是摆设)。

所謂“避實就虛”,是指“中心”的實際功能充其量是滿足身體健康老人的精神慰藉需求,幾乎不涉及對失能、半失能老人的“照料”服務;而“照料”恰恰是農村老人更實實在在迫切需要解決的問題。

另有實證研究也發現,農村互助養老因管理松散、逆向選擇、提供照料服務的老人“積極性不高”等問題而運行艱難[7]。

(二)“時間銀行”的主要運行機制和缺陷

通常意义的“银行”是经营货币的企业,其主要职能之一是充当信用中介,即充当贷款人和借款人的中介。 其主要业务是以存款的形式吸收和集中社会上的闲置货币资金,再以贷款的形式将资金借给需要的人使用。

“时间银行”借用“银行”作为信用中介的概念内涵,指人们通过为有需要的群体(主要是老人)提供服务来“储蓄”时间,并且在自身发生养老服务需求时予以“兑现”,即获得别人提供的与当初自己付出的在时间上等值的服务的一种养老模式。 它本质上还是互助养老,但因为有了“银行”作为信用中介,付出服务时间的回报似乎更加可靠。

有学者考证,“时间银行”的雏形始于 20 世纪 70 年代的日本,后经美国学者 Elizabeth 的努力而推广到世界 30 多个国家[8]。 “时间银行”的理念自 20 世纪 90 年代末传入我国后扩散迅速;众多媒体盛赞这种新型养老服务模式[9],一些学者对此也不乏溢美之词[10]。

然而,理论很丰满,现实很骨感。 一些开办之初轰轰烈烈的“时间银行”,几年之后却难以为继。 某居委会建立的养老服务“时间银行” 获得了很高的社会关注度,上门取经者络绎不绝,后因居民搬迁、管理者调离、档案丢失、缺乏后继参与者该“银行”的时间储蓄成为“坏账”[11]。

盡管使用了“銀行”一詞,但“時間銀行”與我們了解的通常的銀行(本文用“貨幣銀行”以示與“時間銀行”的區別)相比,至少存在四個方面的問題。

第一,经营内容的可量度性差。 货币银行经营的是货币,容易量度。 时间银行经营的是“时间”,表面上看也容易量度,但实际上,这里的“时间”是“服务时间”,而“服务”本身因其内容、强度、质量等多维度而具有度量上的复杂性,将其简化为单一维度的“时间”,其科学性存疑。 因此,“时间银行”运行中容易出现逆向选择,即参与者可能更倾向于以积累服务时间为目的而提供强度较低、质量不高的服务。

第二,经营的区域范围狭小。 许多“时间银行”仅仅面向本区域(多为社区)提供服务,相互之间并没有业务联系。 一个在本地“时间银行”储蓄了时间的人不可能在异地“兑现”其储蓄的时间。 随着社会发展和人口流动性的增加,这种“储蓄”和“兑现”都必须在同一“时间银行”办理的弊端显而易见。

第三,“接力性风险”较大。“货币银行”表现为一种以银行为信用中介的“反馈模式”,A 通过银行中介将货币贷给 B(一般不会是一一对应,这里为便于理解而简化),B 在约定的时间内连本带息还给银行,A 则可以从银行兑现。 完善的金融制度和国家强制力保障了此种契约关系的有序运行,如果违约则需承担很高的成本。 而“时间银行”不同,它表现为某种“接力模式”,即 B 为 A 提供服务并储蓄时间,在 B 需要服务的时候,从 C 处获得服务从而兑现储蓄。 这种接力模式的持续运行需要不断有新的成员加入进来,当新加入成员减少甚至“断档”时,原有成员储蓄的“时间”就不能兑现;本文将这类风险称为“接力性风险”。 “时间银行”的运行模式因只能动员但不能强制新成员加入而缺乏“硬约束”。 人口老龄化、本地人口外流、人们观念的改变、其他养老模式的冲击等都可能增加“时间银行”的“接力性风险”发生的概率。

第四,道德风险难以避免。 货币银行从业人员都经过专业培训,管理制度完善、手段先进、专业性强,这种专业性、规范性在很大程度上抑制了道德风险的发生。 而“时间银行” 往往只能在本社区挑选人员进行“自我管理”,制度不健全,对违规人员的制裁也难以做到有法可依,因此,其道德风险很大。

三、互惠養老:經濟欠發達農村地區老年照料的出路

“互助”看似一个低成本的设计,符合欠发达农村地区的特点,但它忽略了一个事实:受市场经济和人口流动等因素的影响,农村人际关系已发生了巨大变化。 在传统农村社区中,人们重人情、轻经济,熟人社会守望相助,遇到农忙或“办事”往往“叫人”帮忙,“互助性关系”特征明显,这种“互助”是基于互信、道德义务和心理契约。 时过境迁,当今农村社会人际互信弱化,从熟人社会向半熟人社会转变,从价值理性关系向工具理性关系变化,“人情”向“利益”变化,从“叫人帮忙”到“雇人做事”变化[12];这些变化正在削弱“互助”的社会基础和文化基础。

基于這樣的背景假設,本文認爲,“互惠養老”比“互助養老”更能適應欠發達農村社會實際,能更好地解決農村老年照料難題。

(一)“互惠養老”的基本思路及優勢

本文“互惠养老”(主要针对老年照料)的基本思路是:以一个或几个相邻的自然村为组织单位,统筹多主体资源,面向失能、半失能老年人提供分散或相对集中的养老照料。 “互惠养老”具有四个基本特点。 第一,服务供给和需求在村内对接。 由身体健康的中老年人对本村(或邻近自然村)有需要的老人提供生活照料。 第二,居住方式灵活。 被照料老人可以分散居住在自己家中或寄居在照料者家中,也可以相对集中居住在村内具备照料功能的房舍。 第三,类市场的运行机制。 政府(或有条件的村集体)提供适当的经济支持,照料对象或其家人适度付费,照料者获取适度低于市场价格的劳务报酬。 第四,满足老年人的多层次需求。失能、半失能老人仍居住在自己熟悉的村庄,由自己熟悉的人照料,每天能和自己熟悉的人交流,生活和情感需求都能得到满足。

“互惠养老”是一种类市场行为的养老方式:照料对象或其家人付费获取服务,照料者因为自己的劳动付出取得收入。 但与纯粹的市场照料不同的是它实现了低价格下的供需均衡。 首先,对于服务提供方而言:

他们以中老年人为主,身体尚好,有一定的劳动能力和劳动意愿,但因为年龄及代际劳动分工(需承担家务劳动、照顾孙辈)等问题而无法外出务工。 互惠养老”满足了这部分人的就业意愿;他们可以吃住在家,兼顾自家的农活及家务活,且由于机会成本较低,即使以低于市场价格取酬也能得到实惠。 其次,对于接受照料的老年人及其家庭来说:一方面,他们能够以低于市场价的价格获取照料服务;另一方面,因为照料关系发生在半熟人社会之中,服务受让双方的情感互动亦有助于提高老年人对服务的满意程度。 再次,地方政府或农村社区酌情给予的经济补贴也可降低私人付费,在维护此种照料模式的可持续发展中具有一定的正向作用。作为适应于欠发达农村地区的多主体参与的老年照料模式,“互惠养老”参与主体各有所“图”,也各有所“获”。

政府“图”的是解决本地农村老年照料难题。 其“收获”体现在以下三个方面:相比市场养老模式,互惠模式只需提供少量的经济支持以配合类市场机制的运转;半熟人社会伦理道德、乡规民约作用的发挥,亦可以在一定程度上缓解监管压力;养老问题的解决同时带动了农村富余劳动力就业,增加了村民收入。村民自治组织“图”的是解决村庄内老年照料难题;“收获”的是,重建村委会在半熟人社会的合法性基础和公信力,建设积极向上的村庄文化。服务接受方(被照料的老人及其家人)“图”的是在家庭经济承受能力范围内,失能、半失能老人能够得到照料;“收获”的是照料成本降低。 相较于去陌生的养老院接受照料服务,互惠养老模式可以满足其在家中(村里)养老的需求;服务接受方的子女在经济压力有所减轻的同时也承担了养老义务,将老年父母交由自己熟悉的家乡人照料使他们能够安心在外工作。服务提供方“图”的是闲余时间赚取劳动收入。 其“收获”体现在以下两方面:在不妨碍家务和农业劳动的前提下赚钱补贴家用,提高了在家庭里的经济地位;深化了与半熟人社会的多维连接。

(二)可能的風險及其規避

“互惠養老”具有諸多優勢,但具體實施過程中還是需要關注其可能存在的風險並采取規避措施,以推動制度建立和可持續發展。

1.政府的財政補貼能否到位

政府财政补贴在“互惠养老”模式运营中主要起到激励和引导作用:一是补贴村民自治组织的劳务和资源投入,促进制度建立和持续运行;二是补贴失能、半失能老人,将潜在的照料服务需求转化为“有效需求”,在一定程度上减轻老人及其家庭的经济支出压力,为弱势老年人口的照料费用“托底”。 相比在 “互助模式”下对场地、人员、运营管理等的全方位投入,“互惠养老”于政府而言应该是非常“经济”的选择。 但鉴于不发达地区财政资源捉襟见肘的现实情况,还是应该考虑“互惠养老”中出现政府财政补贴不到位的可能。

某种程度上说,能够分配多少资源发展农村养老事业,取决于地方政府的政绩观念以及区域可持续发展的战略眼光,“互惠养老”在地区之间的不均衡发展是可以预计的。 解决之道是提高“互惠养老”的统筹层次,在省级乃至国家层面配置服务资源,同时着力提升政策效能、减少消耗,使好的制度设计真正惠及民生。

2.村民自組織能否發揮主導作用

村民自组织(含村委会、合作社、老年人协会)作为村庄层面“互惠养老”制度的实际推动者,被期待承担舆论引导、资源统筹、制度建构、组织实施等多重责任。 通过舆论宣传,引导代际资源向老年人适度倾斜,引导老年人及其家庭接受“付费养老”的价值设定,是“互惠养老”制度建立的前提条件。 此外,采集并匹配照料服务供需信息,协调并统筹使用村庄内的人力、物力、财力资源,照顾特殊困难老人,纠纷调解等工作都有赖村民自治组织发挥作用。 鉴于农村基层组织的发展以及政府自上而下对养老问题的关注和支持,有理由期待村民自组织发挥作用以及“互惠养老”长期可持续发展。

3.誰去照顧無經濟來源的老年人

类市场的运行机制决定了老人需要“付费”才能享受“互惠养老”的利好。 但在不发达农村地区,总有一些失能、半失能老人是没有经济来源和付费能力的。 这部分老年人的照料问题能否得到妥善解决,事关“互惠养老”作为一种制度建构的合法性基础。 “无经济来源”的老年人可分为三类:一是没有法定赡养人同时又没有其它收入来源的,如传统被定义为“五保户”的老年人口;二是有法定赡养人,但赡养人及其家庭因病因贫客观上缺乏供养老人能力的;三是法定赡养人有赡养能力,但拒不履行照料和供养义务的,尤其要考虑独居老人的儿女举家在外地务工的情形。 对于第一种情形和第二种情形,可由村民自治组织出面为老人及其家庭寻求最低生活保障、精准扶贫等政策资源的支持,解决照料费用的来源问题;针对第三种情形,在劝说无效的情况下,村民自组织可考虑发起慈善募捐或组织志愿服务,同时鼓励老人以法律诉讼的方式维护自身权益,必要时以代理人身份发起诉讼,就集体的资金和劳务投入向老人子女进行追偿。

4.發生責任事故怎麽辦

照顾失能、失智、重病老年人,需要一定的医护专业知识。 在不发达农村地区,由愚昧无知、迷信导致照料过程发生事故或者纠纷,是互惠养老中可能存在的风险。 规避这些风险的办法有三点。 一是充分利用基层医务资源,组织医护力量定期巡诊,有针对性地告知护理注意事项。 二是经常性地集中开展面向照料者的医疗常识和护理技能培训,提高照料者的服务能力。 三是通过倡导照顾者与被照顾者之间以口头或书面形式就服务内容、方式、责任认定等达成共识来规范双方行为。

5.服務質量誰來監管

“互惠养老”可采用分散照料和集中照料两种方式。 与分散照料中可能存在的由专业性缺失导致的风险相对应的是,集中照料服务的供给密度以及质量监管问题,即与个体之间基于熟人关系而产生的服务照料不同,集中照料的运行机制通常更加市场化。 为避免利润导向下的疏于照料,政府层面需要出台相关的政策制度,以规范集中照料场所的空间功能、卫生条件以及照料服务的内容和标准,保障老人能够接受到最低限度的标准服务。


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作者单位:华中科技大学社会学院 ,湖北武汉,430074


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2020年05月21日 06:39
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