社會研究 理論研究

農村社會保障治理能力研究

沈華

2020年09月23日 08:23

羅亞玲 黃燎華
《牡丹江大學學報》2020年第9期

中共十八屆三中全會明確提出,“全面深化改革的總目標是對于中國特色的社會主義制度進行建設與完善,同時推進社會治理體系和治理能力的現代化”,從以往的管理,到現在的社會治理,雖然只是一字之差,但是其內涵卻是發生了翻天覆地的變化。管理是重點強調自上而下的層級單一縱向的“權利”管理,但是治理卻凸顯出橫向多維的社會各個方面“參與式”的力量,凸顯出法治思維與法治方式。這一改革,標志著我國開始堅持系統治理,並鼓勵社會群衆的積極參與,同時還形成了政府治理以及社會自我調節、居民自治良性互動的局面。農村地區的社會保障治理能力在當前仍舊是國家整個治理體系中的短板,因此,需要積極采取有效的措施,以此來促進農村社會保障制度的改革,從而提高農村社會保障治理能力。

一、深化農村保障制度改革是治理的必然要求

當前的農業、農村,要想實現現代化發現,就必須要深化農村社會保障制度。而農村社會保障制度作爲所有制度中最爲基本的制度,其完善與健全程度意味著一個國家的文明程度。[1]一方面,社會保障是現代化國家治理能力的典型代表,是國家維護社會穩定,處理社會風險的典型公共措施,和國家發展程度、社會文明程度息息相關。社會保障是政府介入其中,消除個體在社會中無法自己消除的風險,並利用大數法則實現風險共擔的最終目的。在當前的現代化發展環境中,大多數國家都建立了特色的社會保障體系。可以說社會保障與國家的各個方面都有著直接的關聯,在中國特色社會主義發展的關鍵時期,社會保障制度是推動社會主義市場經濟體制建設的重要措施,是我國實現社會主義現代化的重大曆史使命。

另一方面,由于农业发展和农村建设对自然环境的依赖性,导致农村在国家的政治、经济等方面天然处于弱势地位。尤其是在我国,由于现代化进程的区域差异性,我国的社会保障制度长期以来重视城市,忽略农村。而我国又是历史悠久的农业国家,农业长期占据国民经济发展的核心地位,农民人数在总人口占有 70% 的比例,农民处于事实上的社会保障边缘地带,这对我国农业发展、农村建设和农民生活水平提高都有着较大的影响和限制,对于广大农民而言,更是不公平的,难以体现社会主义体制的优越性和先进性。因此也就导致农村的社会保障制度成为了国家治理体系中的短板。

其三,隨著國民經濟的發展和社會的進步,三農問題成爲中國國家治理的重點問題,統籌城鄉協同發展也成爲國家建設的重要內容,尤其是在中國特色社會主義轉型的關鍵時期,更要強調農村社會保障制度的發展和完善,將農村社會保障體系建設納入到中國社會和經濟協調發展的統一規劃中。

由此可見,加快農村社會保障的改革在當前已然成爲了中國特色社會主義事業的重要內容,但是在構建和完善農村社會保障體系時要注意其和社會主義市場經濟體制改革的協調性。一方面,現代社會中,市場經濟是一種通行經濟體制,但市場也不是萬能的,在市場條件下,農業與社會中的其他産業之間,在開展競爭的過程中價值悖論情況非常普遍常見。[2]這就需要農民在市場外鋪設一張安全網。另一方面,當前我國的市場經濟體制並不健全,而由于農民在政治資源以及經濟資源方面均處于劣勢,所以,農民在當前的工業化、城市化發展進程中,面臨著嚴峻的社會風險,所以導致農民對于社會保障的需求出現了急速的上漲。[3]

二、農村社會保障改革的關鍵是治理能力

對農村社會保障制度進行改革是以政府爲主導的一種強制性制度變遷,通過對政府職能進行深化,以此來實現社會保障治理能力的現代化,同時也是農村社會保障制度實施改革的關鍵所在。而每一項治理活動在開展前需要對其中的關鍵問題進行考慮,如誰治理,如何治理,治理目的。這些問題基本上可以構成治理的要素。社會保障制度中,治理主體依舊是政府,因此,政府的治理能力對于農村社會保障具有直接的作用。[4]實現農村社會保障治理就是要在鄉村治理理念下完善農村的社會保障體系,鄉村治理並不僅僅是治理理論鄉村化的邏輯演繹,而是中國鄉村公共管理實踐的經驗總結和內涵延伸。鄉村治理理論下的社會保障體系建設和完善主張的是構建鄉鎮政府、盈利性企業、非營利性社會團體、村民組織等的利益一體化,實現多主體參與、網絡化治理的社會保障治理路徑,促使多主體共同參與到鄉村事務的管理以及社會公共服務的提供中,進而爲中國鄉村社會的有效管理和社會保障體系的完善提供支撐。

鄉村治理理念下的農村社會保障體系建設的一個重要命題是提高農村社會保障的供給水平,進而持續長效地爲農民提供社會福利和社會保障,這種制度的構建將打破單一的行政供給制度的限制,並摸索出具有現代農業、現代農村建設特色的多主體共建共享的社會福利保障路徑。當然提高社會保障治理能力的關鍵仍舊要從中國農村的市場經濟改革入手,增加對村民自治的政策性引導,實現計劃經濟時代的政社合一治理制度的體制變遷和改革。

三、農村社會保障治理能力現代化的改革

(一)增加意識形態投資,倡導城鄉公共服務均等化

從新制度主義者的角度來看,意識形態投資指的是國民反複灌輸的一種特定的價值觀念,並以此來對人們的偏好造成改變,從而對于人們的選擇造成影響。在社會保障制度不斷變遷的過程中,農民作爲社會中的弱勢群體,需要得到一定的“補償”。但是如果增加對農民的複利投資,就表示需要對現有體制內既得利益階層的福利數量進行減少,但是由于該選擇屬于公共選擇的範疇,因此就需要在公平公正的基礎下實施,以此來實現真正意義上的城鄉公共服務均等化目的。[5]而在對于既定利益進行分配的過程中,需要以效用最大化原則進行分配。意識形態投資不僅只是對于農民的意識進行滲透,同時也是改變弱勢群體價值觀念的一種方式,通過對弱勢群體實施文化觀念、治理理念等衆多方面的非正式約束,從而對于其心理動機産生影響,並利用爲弱勢群體提供標准的方式,來對人們的價值觀念、心理需求層次等産生改變。對弱勢群體傳播公平公正等理念,可以在特定的制度框架內有效的提高資源

配置效率,並且還可以將福利總量實現最大化的效用。

(二)培養治理主體的參與能力,促進治理主體實現多元化發展

當前農村社會保障治理能力現代化的一項基本要求就是治理主體的多元化發展。一方面,農民的共同參與是社會保障治理能力實現現代化目標的有效方式。只有農民參與其中,那麽這一群體才可以通過制度的方式表達自己的利益訴求,基于這一方面的意義而言,國家政府是所有人的,並不是某些人的。[6]隨著當前我國互聯網的逐漸發展,公民的意識也在不斷增強,這爲弱勢群體參與制度方面的改革提供了良好的基礎,確保農民參與制度創新,是主體多元化發展的必要要求,培養農民群體養成制度創新的意識,調動其能動性,從而有效的彌補主體能力差異。另一方面,不同部門的參與。在當前,社會保障的意義並不僅僅包含家庭保障、個人保障,還包括多元化主體共同參與的社會保障。所以,責任主體多元化才是我國社會保障未來的發展方向。而在此背景下,政府需要制定相關政策,並鼓勵其他的主體共同參與到制定社會保障政策、公共服務以及監督等衆多環節中,從而使社會保障除政府之外其他參與主體的缺失問題得到保障,最終實現社會保障的目的。

最後,強調政府對自身角色的准確定位,提高農村社會保障治理能力,要在鄉村治理的理念下構建農村社會保障體系,而在這個過程中,政府要明確在農村社會保障體系中承擔的角色和定位。其一,是相關政策的制定者和供給者。司法機關、政府應當盡快制定涉及到全國農村社會的社會保障綜合性法律法規和政策文件,完善農村社會保障治理的制度化建設,爲不同區域的農村社會保障建設提供標准、依據,並爲構建城鄉一體化的社會保障體系提供制度助力,通過建立明確的、系統化的制度條文明確農村社會保障治理的相關要求、規範和具體操作,進而讓中央政府、地方政府和鄉鎮政府明確其在農村社會保障中的權責,明確保障對象、項目、物資籌措措施和監督管理機制等,從而讓鄉鎮轉變過去專注于經濟開發、地方政績的行政治理理念,將更多精力和物資集中于鄉村秩序規範、鄉村社會進步上。其二,社會保障資金的有效供給。提倡農村社會保障治理的多元參與,並非排除鄉鎮政府的參與作

用,相反是引導鄉鎮政府合理地進行資金轉移,加大財政支付力度,積極構建鄉村社會治理保障資金體系,並將過去經濟發展、社會治理過度依賴行政資金的局面轉變爲多元參與、利益共享的新格局,鄉鎮政府在實現共建共享格局的過程中要更加積極地作爲,完善社會保障資金的管理體系,並根據鄉村的具體情況,構建政府、非營利性組織人員、村民代表組成的資金專門管理機構,實行科學管理。

(三)深化政府社保職能改革,優化社會保障制度環境

對于一個國家治理水平産生影響的因素主要可以分爲兩個方面,分別是治理者因素與治理制度。但是制度在其中所起到的作用更大,因爲制度能夠對于人的素質産生改造效果,同時還能夠制約管理者出現濫權、公權私用等問題。所以,需要將重點放在制度的合理設計方面,通過制度來達到約束權力的目的。農村社會保障制度受惠的對象爲農民,同時,農民也是政治選擇呼籲中的公民對象,這一群體通過選票的方式,能夠表達政治意願與本群體的利益訴求,並基于此進行公共産品的選擇。社會保障因爲與民生問題的基本政治制度之間具有直接的關系,所以,公民會

選擇將票投給社會保障制度,希望可以獲得農民群體所需要的公共産品。[7]而以往的制度排斥導致農民在選舉的過程中,出現嚴重的敷衍問題,因此,需要對選舉制度進行改革,在進行代表的選舉過程中,選擇出真正可以代表農民利益的人,對選舉制度進行優化,將農民群體的需求真正體現出來。

(四)確保社會保障治理主體參與渠道的暢通

从我国当前的制度变革来看,农村社会保障制度的变革是采用政府从上到下进行逐渐的强制推动。而政府通过对新方案采取试点的方式来寻求更合理、更有效的制度设计,并对结果进行推广。但是这一方式存在一个十分严重的缺陷,那就是忽视了与制度相关的公民在其中的作用。所以,培养公民的参与意识,促进公民参与渠道的畅通,才可以将公民的参与性激发出来,使农村社会保障制度成为对农民有利的工程。而曾经就有一件由于调查结果受到质疑,最后导致改革结果被搁置的事件。在 2013 年时,我国政府就养老金制度改革在网络上征求网友的相关意见,该养老金的改革方案是由清华大学出台,但是遭到大部分网友的反对,最后不了了之。其原因就是因为制度改革中,重视精英设计在其中所起到的作用,但是却忽略了弱势群体对于制度改革同样具有提出意见的权利。

(五)細化農村社會保障制度在各個環節的民意調查意願與滿意度

當前社會保障政策決策實現現代化、民主化的基礎形式就是民意調查。而其調查結果對于國民的意願以及利益訴求具有直接的關系,更是對農村社會保障政策的完備性與公平性具有直接的關系。[8]發達國家在立法規定社會保障政策實施之前,都會對于政策內容進行民意調查。而我國的社會保障領域內,雖然也會通過民意調查的方式來了解國民的現實需求以及保障政策的滿意度,但是常常是由政府部門的工作人員或者是學術機構來開展一些非常簡單,並且非隨機抽樣的問卷調查。這種方式在一定程度上是不具備科學性與嚴密性的,所以對于制度而言並不具有太高的參考效果。應將民意調查確定爲社會保障政策制定的法定程序,然後將相關的農村社會保障政策調查問題交給專業的咨詢服務公司以及研究機構等,使其開展更爲專業化的調查,以此來確保調查過程與調查結果的公平公正。

總結

綜上所述,十八屆三中全會中曾經針對社會治理提出相關意見,而在黨的十九大報告中提出:“構建統一的社會保險公共服務平台,統籌城鄉社會救助體系。”這些意見的提出,爲我國的農村社會保障治理指明了方向,意味著我國政府將從以往的自上而下的權力管理向多維度的參與式管理轉變。而多維度的參與能夠有效地提高公共政策的穩定性,從而使農村的社會保障制度與政策更加的符合大部分農民的訴求。這一參與機制有效的推動了社會保障行政管理的民主性,還對農民的訴求渠道進行了拓寬,使農民擁有更多創新性想法和更爲暢通的訴求渠道,使政府可以及時的回應農民的訴求,並以農民訴求爲主,對社會保障實施有效的改革。

参考文献 :

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[3] 徐瑞仙 .治理体系现代化视阈下的农村社会保障制度改革 [J]. 开发研究 ,2018(2):85-90. 

[4]韩连贵,李铁君,刘春生,朱晓光,吴习丰,王英单,董齐 , 李振宇 , 李九辉 ,张照利 . 农村文化教育卫生医疗、低保养老等社会保障体系建设方略规程[J].经济研究参考 ,2017(57).

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[6] 林鹤 . 协同治理视角下新农村时间银行的问题与模式设计——基于南京市 Y 街道的调查 [J]. 湖北农业科学 ,2019,58(21):250-252, 封 3. 

[7] 石丹淅 . 新时代农村职业教育服务乡村振兴的内在逻辑、实践困境与优化路径 [J]. 教育与职业 ,2019(20):5-11.

[8] 赵思诚 , 杨青 , 许庆 . 社会保障、信贷获得与农业生产——来自新型农村合作医疗制度的证据 [J].财经研究 ,2019,45(11):45-56,125.


作者简介 :罗亚玲(1973-),女,重庆忠县人,四川大学公共管理学院副教授,博士,研究方向:劳动与社会保障。黄燎华(1995-),女,湖南娄底人,四川大学公共管理学院社会保障硕士研究生,研究方向:社会保障。


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2020年09月23日 04:20
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