四川經濟社會發展研究 理論研究

强化“十四五”规划引领 加快成德眉资同城化发展

宋揚

2020年09月09日 02:37

陈 光
四川日报 2020年09月04日06版

加快推進成德眉資同城化發展,是推動成渝地區雙城經濟圈建設的先手棋。日前,中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳印發了《關于推動成德眉資同城化發展的指導意見》(下稱《指導意見》),從理念到實踐,從戰略到行動,“成德眉資同城化”進入全面啓動、蓄勢而起的新階段。當前,我們要深刻把握同城化城市發展規律,牢牢抓住成渝地區雙城經濟圈建設等機遇,強化“十四五”規劃引領,精准發力,推動成德眉資同城化加快發展。

對標同城化“三大規律”,認清成德眉資同城化緊迫性
“同城化”是毗鄰的兩個或多個城市通過優勢互補、資源整合,打破空間地理、行政區劃等限制,促進全方位融合發展,顯著提升整體競爭力的協同過程。成德眉資同城化,應對標同城化“三大規律”,把握階段特征。
對標同城化城市發展階段規律,成德眉資同城化發展是做強成都極核、促進成都地區雙城經濟圈建設的重要支撐。同城化是城市發展到一定階段的産物。一般而言,一個區域城鎮化率不到30%時,城市處于低水平緩慢發展階段;達到30%,城市進入快速發展階段;達到50%-60%時,城市生産生活成本倍增,産生了城市的“郊區化”和“逆城市化”過程;而當城鎮化率到70%以上時,會重新布局城市發展空間,重新建構城市發展模式。對照這一規律,2019年成都市常住人口城鎮化率爲74.41%,成德眉資常住人口城鎮化率56.5%;重慶常住人口城鎮化率爲66.8%,以成都和重慶爲極核的成渝地區的城市發展已經到了需要蛻變的曆史時刻。從成渝地區兩個重要城市極核現狀看,2019年成都GDP爲1.7萬億元,重慶爲2.36萬億元,而2019年成德眉資四市GDP合爲2.15萬億元,同城化發展可以避免成渝地區雙核失衡,更好形成成都與重慶的雙核互動效應。從成都平原城市群關系看,還存在城市間經濟發展水平不平衡、中心城市帶動作用較弱、部分城市交通基礎設施薄弱、産業同城化過程中受到産業同構效應影響等一系列需要解決問題,更需要以同城化爲抓手重構城市關系。
對標同城化發展目標,成德眉資同城化發展是形成都市圈、打造增長極的重要保障。從世界城市演進方向和城市形態看,一個重要規律是,最終形成地理位置相鄰、某種程度上分離、又在某種“功能鏈”上連成一片連續的城市區域,即“大都市帶”,或我們通常說的“城市群”。城市群正在成爲全球經濟的增長極,如美國的“波士頓-華盛頓城市帶”,以2%的土地,居住了17%的人口,創造了全國20%的GDP;日本的太平洋沿岸城市群、大倫敦地區、大巴黎地區以及德國萊茵-魯爾地區都有類似情況,盡管這些地方國家層面的人口城市化已經基本保持穩定,但人口和經濟活動還繼續在向以少數大城市爲中心的城市群地區集聚。順應城市發展規律,國家發展改革委在2019年2月發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,將“都市圈”定義爲“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市爲中心、以1小時通勤圈爲基本範圍的城鎮化空間形態”,而《中國都市圈發展報告2018》一書則提出,除港澳台之外,全國共有34個中心城市都市圈,占到全國總面積的24%,總人口的59%,GDP的77.8%。可以說,高質量發展轉型的主戰場就是城市群。成德眉資同城化發展最終形態就是形成都市圈,與同城化發展目標一致。
對標同城化成熟度標准,成德眉資同城化還較爲初級。而根據國內外區域一體化發展規律,從初級走向高級、從發展型走向成熟型是區域持續發展的必由之路。一座城市,特別是中心城市的極核發展,必須要有廣闊的腹地提供人口與市場的要素支撐,周邊節點城市和區域的發展,更需要中心城市的輻射帶動。對尚處于發展初期的成德眉資同城化而言,當前必須明確目標、夯實基礎、布局産業和建設機制。
明確同城化“三大抓手”,整體謀劃系統推進
“同城化”不是城市之間的“同質化”,而是城市與地區要素互動、降低域內交易成本、促進“同城化區域”振興與再造的過程。同城化的動力源于産業和人口向優勢區域集中的內在需求,核心在于中心城市輻射帶動和資源要素自由流動,目的是提升經濟總體效率、促進區域協調發展,其最終形態是形成都市圈。縱觀國內外成熟的都市圈,其形成都經曆了數十年一以貫之的規劃,因此,抓好成德眉資同城化發展,既要有長遠謀劃,也要有分階段目標,確保政策的穩定、長效和協同。
一是明確目標定位,分步實施發展規劃。在《指導意見》基礎上,建議啓動編制《成德眉資同城化中長期發展規劃(2020-2035)》。瞄准長期目標,上接國家戰略,下聯市級規劃。同時要進一步明確發展階段性任務——“起步期”要在基礎設施建設、産業需求對接、人口承載能力建設、管理政策協同實現突破,打好基礎;“成長期”重點進行産業集群發展、空間布局重構、國際要素引人、體制機制突破等;“提升期”主要關注城市治理質量、世界級産業集群打造、全域同城發展等。
二是找准利益共同點,協同制定規劃。協同制定規劃,一個難點在于協調利益機制。爲此,首先要樹立區域協同發展理念,清楚中心城市與腹地城市當前處于互相支撐的狀態,協同規劃交通、基礎設施和産業有利于整體發展。其次,要用好已有基礎,把可以做的抓緊做好,與在建各種交通基礎設施銜接、轉換和融合,協同開發好已經布局的新型基礎設施建設初步成果,率先將成德眉資區域建成數據驅動的智慧區域。再次,要補短板,如完善成渝主軸交通線,支持資陽建設成都平原經濟區東部重要鐵路樞紐,統籌成南達萬高鐵、成自宜高鐵、成渝中線高鐵、成渝客專4條出川鐵路大通道在資陽交彙融合。對標與發達地區差距制定目標,如以“廣佛同城化”爲標杆,以打造世界級産業集群爲目標,力爭2035年,在“成渝地區雙城經濟圈”建設國家戰略框架中,形成“核心區”“協同區”和“輻射區”三個産業經濟地理層。成都、重慶是西南地區新經濟地理版圖的“産業核心區”;“成德眉資”是“産業協同區”;成都平原經濟區的城市以及川南和川東北部分區域都可以是“産業輻射區”。
三是創新體制機制,促進要素流動。深化同城化體制機制改革,在規劃對接、利益分享、創新協同、開放合作、要素流動、人才互動等重點領域和關鍵環節,謀劃推出一批突破性改革舉措。
具體而言,建議創新經濟和社會發展規劃編制模式,從“十四五”開始探索跨區域規劃與市級規劃相銜接。建立互利共贏稅收分享機制,開展經濟區、行政區適度分離先行先試,嘗試四市同級管理幹部交叉任職。建立成本分擔和利益共享機制,完善跨區域項目和共建園區的經濟指標核算政策。在優化國土空間布局方面,建議“成德眉資”四市國土資源部門建立工作聯動小組,對現有富有土地綜合使用、土地調規與配置等進行協調,確保同城化建設的土地資源有效供給。在環境保護方面,建立“成德眉資”四市跨界環境執法和汙染協同治理機制。在公共服務方面,優化公共服務在“成德眉資”四市的合理配置,探索戶口不遷、關系不轉、身份互認、能出能進的人才柔性流動機制。積極探索“成德眉資”四市居民戶籍便捷遷徙、居民證互通互認制度。探索“成德眉資”四市地區醫院門診醫療直接結算,共建區域性醫療中心,實現養老保險關系無障礙轉移等。
(作者系西南交通大學教授、博士生導師)

]]>

2020年09月09日 10:35
416
大數據看四川村級建制調整改革