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2020中歐關系的新變化及其前景

胡小文

2020年10月16日 01:48

劉作奎
《人民論壇》2020年第27期

據外交部發言人辦公室消息,今年是中歐關系“大年”,雙方積極籌備一系列高層交往和對話,計劃舉辦三場重要的會晤,即2020年3月的中歐領導人年度會晤、4月的中國—中東歐國家北京峰會和9月的德國擔任歐盟輪值主席期間主辦的中歐“全家福峰會”,即“27+1峰會”。2020年6月22日,國務院總理李克強以視頻方式同歐洲理事會主席米歇爾、歐盟委員會主席馮德萊恩共同主持第二十二次中國—歐盟領導人會晤。2020年9月14日,中國國家主席習近平以視頻方式同歐盟輪值主席國德國總理默克爾、歐洲理事會主席米歇爾、歐盟委員會主席馮德萊恩共同舉行會晤。兩次重要的會議爲中歐交流提供了機會,也指明了合作的內容和方向。

中歐關系的發展不能脫離時代發展的背景,當我們在2019年底規劃中歐關系時,可能不會想到2020年會成爲國際政治發展的“大年”、國際和地區形勢動蕩的“大年”。這對于評估中歐關系發展是非常重要的。首先,新冠肺炎疫情的暴發及其對全球政治和經濟的深刻影響,給中歐關系帶來多重影響,深受影響的中歐如何維持疫情下的合作成爲一個重要問題。其次是中美關系的變化對中歐關系産生深刻影響,中美關系的影響是全局性的,美國因素必然影響到歐洲對華戰略選擇和中歐關系發展。新冠肺炎疫情、美國因素將成爲觀察中歐關系的兩個重要視角。

新冠肺炎疫情推動中歐進一步加強合作

突如其來的新冠肺炎疫情,使得中歐關系提前進入“大考”。一方面,疫情推動了包括中歐在內的國際社會加強合作;另一方面,中歐關系中的一些固有矛盾因疫情原因無法獲得釋放的途徑和渠道,導致雙邊關系發展進一步受到影響。

首先,疫情推動中歐之間開展了充滿“正能量”的合作。當疫情在中國蔓延時,歐洲多國向中國提供大批醫療物資,給中國尤其是武漢市提供了寶貴的援助。而當疫情在歐洲暴發後,中國領導人多次與意大利、西班牙、德國、法國等國領導人通電話,傳遞攜手抗疫的堅定信心。中國向歐洲多國派遣醫療專家組,援助醫療物資,爲抗疫貢獻中國力量。歐盟委員會主席馮德萊恩在2020年3月18日分別以英文、法文、德文三種語言錄制視頻講話,感謝中國爲歐盟抗擊新冠肺炎疫情提供支持。意大利總理孔特和外交部長迪瑪約也都在公開場合表達了對中國援助的感謝,“困難時期,我們彼此互助”。塞爾維亞、希臘、波蘭、匈牙利等多國政要在多個場合表達了對中國的感謝。

其次,共同推進疫情後經濟恢複與發展。2020年6月底,在中國複工複産一段時間後,歐洲也開始陸續複工複産,雙方在此期間保持密切合作。“中歐班列”成爲中歐合作的一個重要載體,上半年中歐班列開行數量大幅增長,累計開行5122列,同比增長36%,6月份開行1169列,再創曆史新高。疫情暴發後,全球物流不暢,貿易出現萎縮。在此背景下,“中歐班列”的常態化穩定運行促進了貨物和服務的跨境流動和企業複工複産,降低了疫情對中歐産業鏈、供應鏈合作帶來的沖擊和影響,發揮了國際運輸新動脈的作用。許多歐洲企業複工後均把目光投向中國市場,比如,大衆汽車集團與江淮汽車集團簽署多項合作協議,成爲布局後疫情時代中歐經濟合作的一個先行案例。中國在疫情期間推出了加快匈塞鐵路建設的新舉措,疫情期間爲造價達18.55億美元的該項目提供了85%低息貸款,繼續加大“一帶一路”倡議在歐項目的融資,深化中歐互聯互通,傳遞合作信心。

再次,共同維護多邊主義,爲國際社會共同應對疫情注入“穩定劑”。疫情暴發後,“逆全球化”思潮、單邊主義、貿易保護主義擡頭,中歐都堅持開放而非封閉、合作而非對抗、多邊而非單邊的立場,共同維護世界衛生組織在推動全球抗疫合作中的領導作用。

最後,疫情期間積極規劃中歐合作藍圖。2020年9月14日,國家主席習近平同德國、歐盟機構領導人舉行會晤。2020年6月22日,第二十二次中國—歐盟領導人會晤以視頻方式舉行。兩次線上會晤是新冠肺炎疫情暴發後中歐之間最高級別的交往。中歐領導人討論的議題從貿易到氣候行動,從可持續發展到人權,從數字化、綠色發展到應對新冠肺炎疫情等,雙方聚焦中歐投資協定談判,並探討了在綠色、數字等新興領域加強合作。雙方一致支持在多邊主義基礎上加強全球應對公共衛生危機的能力,完善公共衛生治理體系,積極探討開展中歐非三方合作。

在中歐關系“大年”裏,歐洲已經表現出在外交政策以及應對全球問題上將更加重視中國的信號,中國在全球多邊體系中地位的提升,在積極參與全球治理的擔當以及中國市場的巨大吸引力是歐洲重視與中國合作的主要原因。

中歐關系面臨多重挑戰,競爭與合作交織

受疫情影響,中歐關系中的固有矛盾依然存在,其中的不和諧因素增多。歐洲對華觀望、遲疑、防範等立場沒有改變,將中國視爲經貿上的合作夥伴、全球性問題的協商性夥伴,也是高科技競爭對手和制度性對手。在經貿交往中,歐盟不斷強調要實行“對等”和“互惠”,相互間要有公平的市場准入等。雙邊之間的競爭與合作交織。疫情最爲直接的影響是中國和歐盟及其成員國的線下正常交流與合作活動受到影響。雙方內政和外交的重點也不得不暫時放在應對疫情問題上,難以有更多的時間和精力來處理中歐關系日程上一些重要的問題。

首先,中国对欧投资受到越来越严格的监管,欧洲对华保护主义持续加码。我国对欧直接投资在2016年达到372亿美元的峰值后开始逐年递减,2017年同比减少28%,2018年减少68%,2019年又减少49%。投资下降的主要原因是欧盟于2017年发起、2020年生效的《外国直接投资审查条例》,中国企业投资深受影响。疫情令中国企业赴欧投资再次面临挑战。欧盟在2020年3月13日发布的《COVID-19疫情经济协调对策报告》里要求成员国严格遵循《外国直接投资审查条例》,避免关键资产和核心技术的流失。欧盟竞争事务专员维斯塔格(Margrethe Vestager)明确表示,“欧洲国家政府应该购买公司股份,以化解中国收购的威胁。如果有必要的话,我们对国家作为市场参与者获得公司股份没有任何异议,只要是为了阻止这类收购的发生”。2020年6月17日,欧盟委员会发布了《针对外国政府补贴的促进公平竞争白皮书》(以下简称《白皮书》),提出了针对非欧盟国家政府补贴的审查制度框架。此次《白皮书》的公开征求意见窗口期将截止于2020年9月23日。这份《白皮书》是欧盟制定针对外国政府补贴立法的第一步,立法草案计划于2021年正式提交立法机关。预计于2021年中旬,与审查非欧盟国家补贴制度相关法律法规会正式出台。它在某种程度上意味着欧盟对于中国国企赴欧投资已愈发警惕并加强自我保护。我国的企业对欧投资特别是在技术领域的跨境投资难度将更大。欧洲市场对我国投资的监管和保护力度没有因疫情减弱,反而得到增强。

其次,中歐産業鏈合作面臨挑戰。中歐兩大市場深度依賴且潛力巨大。疫情期間,歐洲媒體開始炒作歐洲對中國醫藥必需品的産業依賴問題。受疫情影響,許多中國藥廠不能夠按時開工,藥品原材料生産大幅減少,歐洲面臨藥品短缺威脅。歐方基于主權安全和公共衛生安全考慮通過立法手段移回部分産業,中歐産業鏈合作存在一定程度的風險。許多歐洲政客和經濟學家認爲,此次疫情爲歐盟敲響了警鍾,必須調整經濟發展戰略,減少對中國制造的依賴。法國經濟與財政部部長布魯諾·勒梅爾明確表示,要制定相關政策減少法國企業對中國的依賴。他在推特上寫道:“我們需要從此次新冠肺炎疫情中吸取教訓,在法國和歐洲重新布局相關的戰略性産業(如生産藥品有效成分的産業)。這事關我們的國家主權。”布魯格(Bruegel)研究所發布評論指出,歐洲企業必須將供應鏈從中國轉移到離歐洲更近的地方,新冠肺炎疫情的暴發爲歐洲企業對中國過度依賴的風險敲響警鍾。

最后,欧洲日益警惕中国输出模式、传播影响力。欧盟外交和安全政策高级代表博雷利(Josep Borrell)在欧盟对外行动署网站上发表了一篇题为《冠状病毒大流行和它正在创造的新世界》的文章称,COVID-19将重塑世界,“一场全球性话语权之战正在进行,其中时机是一个关键的因素”。他说,目前的焦点已经从欧洲帮助中国转向中国帮助欧洲,“中国在大张旗鼓地传递一个信息,那就是,与美国不同,中国是个负责任和可靠的伙伴”。疫情期间中国对欧洲的帮助反而被视为是中国传播影响力的机会,这种误解和误读在某种程度上影响了中欧关系的互信程度。总体而言,中欧合作机遇仍大于挑战,潜力大于障碍,合作需求大于防范,疫情的影响是暂时的,双方对未来合作要充满信心。同时,也要高度关注合作中的趋势,从大局出发,相向而行,妥善解决分歧。

美歐在價值觀念、曆史淵源、經濟依賴等方面聯系緊密

疫情暴發以來,美國加緊通過外交、情報等手段對我國實施全球範圍的“圍追堵截”,涉及高科技、金融、教育、文化等多個領域。美歐之間有千絲萬縷的聯系,擁有相同的文化、曆史淵源和價值體系,同時,大部分歐洲國家是美國的軍事盟友,這爲美國向歐洲施壓聯合對付中國創造了條件。

一是共同的意識形態和價值觀以及對中國力量崛起的防範和控制。美歐共同的價值觀、一同締造的現行國際經濟秩序以及同爲發達國家擁有相似的經濟、社會結構,使得它們具有天然的親近感,較低的合作溝通成本、維護自由世界秩序的信念使得美歐自然站在同一個營壘中。在歐美看來,中國作爲異質性力量的崛起,不僅對自由民主價值觀造成挑戰,而且對歐美一手締造的國際秩序和經濟利益、對西方傳統和生活方式造成挑戰,天然地把中國作爲敵手來共同防範,並且已經在安全、經貿、人文領域形成程度不一、層次多樣的協調機制和框架。

二是美歐在多個領域涉華立場高度一致並形成聯動。在經貿層面,美國對華率先發難,歐盟快速跟進,在不承認中國完全市場經濟地位,要求中國改善市場准入、加強知識産權保護、杜絕強制技術轉移、改革國有企業、加強對華投資安全審查以防關鍵性戰略資産流失等方面立場高度一致。美歐協力要求中國放棄發展中國家身份,要求對華開展對等和公平貿易,強制要求中國改善貿易逆差。爲了應對上述問題,美歐形成了協調機制,甚至與日本形成了三邊定期溝通和磋商機制,並不斷達成新的共識。在政治和戰略層面,美歐不約而同地將中國列爲戰略競爭者、體系或制度性對手,以及一些關鍵性安全領域(如信息安全、科技安全等)的威脅,不斷將中國威脅問題納入跨大西洋安全議程當中。在涉華民主、人權等問題上,兩者具有一致性。在人文交往領域,美歐也在影響民間交往氛圍,在輿論場炒作“中國威脅論”,嚴防中國爭奪國際話語權,對中國發揮影響力行爲強化審查,逐步在媒體、智庫、教育等人員交往中收緊政策。

三是美國在一些關鍵領域拉攏和施壓歐洲。美國在貨幣金融、科技(5G)、産業鏈等領域誘拉歐洲“規鎖”中國意圖明顯。近期,英國在5G問題上立場的轉變與美國的施壓和幹預有直接關系。疫情暴發前,美國積極推動制造業從中國回流,疫情暴發後,美又積極推動歐洲與中國供應鏈“脫鈎”。歐洲內部對上述議題是分裂的,尚未形成一致立場。

在中歐關系的“大年”,美國因素更加凸顯出來,成爲影響歐洲對華外交的最重要外部變量之一

歐美對華具有一致性,美國因素勢必會産生一些效果,但雙方存在差異的領域,歐洲則不會輕易跟隨美國。以法德爲首的歐洲大國,也在尋求戰略自主,不想在中美博弈中喪失方向或卷入其中。歐盟迄今不願意選邊站隊,一直追求其“統一”和“獨立”原則,維護其自身的發展利益和競爭地位,不會在所有問題上與美國保持一致,雙方在多個領域仍有分歧。

一是歐洲的多邊主義不斷受到美國單邊主義的沖擊。特朗普政府上台以來,大搞單邊主義,不斷“退群”,讓歐洲在跨大西洋安全問題上承擔更多責任。在全球化和全球治理方面,美歐分歧日益嚴重,尤其是在應對氣候變化問題上矛盾盡顯。歐洲主張自由貿易、多邊主義和以法制爲基礎的國際經濟秩序,強調用談判而非極限施壓的方式解決貿易爭端。美國揮舞貿易制裁大棒,發起貿易戰,嚴重危及歐洲利益。歐盟看重全球化和經濟相互依賴性,反對美國單方面“脫鈎”。歐洲雖與美國在改革WTO和其他國際體系上有相似看法,但反對另起爐竈,而是在現有國際體系基礎上進行改良或修複。

二是歐洲尋求戰略自主的努力不斷受到美國霸權主義的沖擊。北約一直壓制歐盟尋求軍事戰略自主的努力,在退出氣候談判、退出中導條約、發動對華貿易戰、應對新冠肺炎疫情等方面,美國完全不顧歐洲感受,獨來獨往,奉行霸權主義和以鄰爲壑的做法。鑒于美國的種種表現,在中美博弈加劇的背景下,歐洲內部探討“戰略自主”的呼聲不斷,開始從地緣政治角度探討自己的未來之路。

爲維護美國一家獨大和歐洲對美國的依賴,以特朗普爲代表的民粹勢力不斷唱衰歐洲。在2017年和2018年歐洲民粹主義盛行、脫歐和疑歐聲調漸高之時,美國在背後大力支持歐洲民粹政黨,特朗普前“國師”班農在歐洲多國串聯演講,煽動疑歐情緒,英國脫歐也得到美國的支持和歡迎。每當歐洲出現統合趨勢增強時,美國就“分而治之”,用新老歐洲來分化歐洲統一努力,千方百計打壓歐元。美國這種做法嚴重破壞了歐洲的統一,讓歐洲感受到美國難以依靠和信賴。

三是歐洲的“折衷主義”不斷受到“美國優先”政策的沖擊。在中美博弈當中,歐洲是“折衷主義”的信奉者。歐盟的共同目標就是避免出現一個兩極體系——迫使歐盟在所有問題上不得不選邊站隊,想作爲力量相當的一極積極推動戰略自主,並在可能的情況下充當中美沖突的調解者,這種角色最爲符合歐洲利益。

欧盟一方面把美国看成是最重要的盟友,需要美国的军事保护,另一方面他们也希望与中国加强经济合作。同时,欧洲还想从中美博弈中“搭便车”,在市场准入、知识产权保护等方面借助美国力量达到自身目的。多数欧洲国家为避免引入麻烦,采取低调的态度和走着瞧的心态。德法等更是非常看重中国的市场,坚持认为发展与美良好关系不应以破坏其在中国的利益为前提。“美国优先”政策不断冲击欧盟及其成员国“折衷主义”的计划,在经贸合作、5G、信息安全等领域强制要求遵循美国路线,对欧洲政策横加干涉。总体而言,在中歐關系的“大年”,美國因素更加凸顯出來,成爲影響歐洲對華外交的最重要外部變量之一,也是最难以预测的变量之一。美国因素影响力有多大,完全取决于中欧之间有多少共识、权重有多高,同时也取决于中美博弈进展以及对欧洲的影响程度,当然更取决于中国的战略定力和策略的运用是否得当。

歐洲總體上是維護和平、反對訴諸武力的建設性力量,與我國在反對美霸權、維護國際多邊合作機制以及應對全球治理難題上利益、立場相似,互有需求和借重。在中歐合作中,産業鏈合作變得非常重要,是雙方關系發展的重要前置性因素。從長期來看,中歐産業和技術合作存在較高的互補性,因此決定歐洲對華合作的可持續性:一是歐洲對我國的戰略防範和競爭雖有增強,但不同于美國對華“全面打壓”的既定方針,而是希望維持一種競合關系。二是歐盟同樣面臨美國貿易霸淩的高壓,“棄華隨美”不符合其國際戰略定位和實際發展利益,而且也期待同中國合作反對貿易保護主義。三是歐盟強調“對等”意在促使我國對其更多開放,而非試圖對我國“關門”,對此中國有足夠的耐心來解決歐盟這一關切。四是中國擁有全球最具規模的産品和技術消費市場,歐方難以舍棄。中國具有完整的産業基礎、強大的技術創新潛力和高素質人力資源,歐洲企業不願意放棄。中國可通過加快市場准入(目前已經陸續出台)、推動更多貿易産品准入、加強知識産權保護等來解決歐盟關切,促進中歐形成更加緊密的合作。

美歐對華政策的協調成本向來高昂。從曆史上看,美歐協調對華既有成功也有失敗的方面,並不是一個全贏的格局。美歐在《跨大西洋貿易與投資夥伴協議》問題上難以協調成功,充分顯示出雙方即使在經貿領域也存在諸多矛盾。特朗普政府的單邊主義顯然引發了美歐關系的信任破裂,將雙方關系拖入困難的境地。無論在歐盟還是美國內部,即便是強硬派勢力,其在對華政策具體的措施和方略上仍有激烈爭論,難有明確一致的聲音。無視客觀現實,美國僅以打壓中國爲目的進行戰略協調,注定是一個兩敗俱傷的選項。


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2020年10月16日 09:41
2001
全球數字貿易政策:國別特征、立場分野與發展趨勢