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大變局下的歐盟對非洲新戰略探析

胡小文

2020年10月30日 02:10

趙雅婷
《當代世界》2020年第8期

目前欧盟与非洲关系是建立在2000年签订的《科托努协定》和2007年出台的“欧非联合战略”的基础之上的,《科托努协定》将于2020年12月底到期,新协定正在谈判中。与此同时,第六届欧非峰会也将于2020年10月在布鲁塞尔召开。2020年成为欧非关系的重要年份。时值百年未有之大变局,欧盟与非洲关系处于深刻调整之中,并面临全新的挑战。3月9日,欧盟委员会发布题为《对非洲全面战略》(Towards a Comprehensive Strategy with Africa)的政策文件。这是继2005年欧盟委员会推出《欧盟与非洲:走向战略伙伴关系》(The EU andAfrica: Towards a Strategic Partnership)后,欧盟第二份明确提及战略的对非政策文件,标志着欧盟非洲政策的重大调整。本文拟对大变局下欧盟新非洲战略出台的背景和特征进行梳理,进而分析该战略存在的问题与局限,并对欧非关系的前景进行展望。

歐盟調整對非政策:內外壓力與變革下的身份重塑

當今世界處于百年未有之大變局,大國戰略博弈全面加劇,國際體系和國際秩序深度調整,歐盟對外戰略的根基遭遇沖擊。與此同時,歐盟內部危機四伏,合作與發展遭遇挑戰。非洲則在變局中不斷發展,自主性顯著增強,成爲大國爭相合作的對象。歐盟對非政策的調整基于外部變化、內部壓力和利益訴求三方面的深層考量。

一、 国际环境:百年变局动摇欧盟根基

百年未有之大變局下,舊的國際體系運行步履維艱,新的國際體系尚未建立,地緣政治沖突加劇,全球化進程受阻,歐盟遭遇全方位沖擊。

第一,多邊主義及其相關國際規則遭到破壞。歐盟自成立以來,一直是多邊主義的堅定支持者。在自身定位上,作爲基于西方價值理念發展起來的國家聯盟,多邊合作機制是歐盟的身份根基。在外交上,歐盟及其成員國在多邊國際機構(聯合國和世界銀行等)中發揮著重要影響,以此維系自身的國際影響力。在實踐中,歐盟利用多邊組織來處理影響其安全與繁榮的威脅,涉及諸如氣候變化、中東和非洲安全等多個方面。毫無疑問,多邊主義的危機也是歐盟的危機。爲此,德國總理默克爾在2019年慕尼黑安全會議上指出:“世界已四分五裂,但並沒有被摧毀。我們必須爲歐洲而戰,爲多邊主義而戰。”

第二,美國缺位導致跨大西洋關系受損。特朗普當選美國總統後,奉行美國優先的單邊主義政策,美國先後退出十多個國際公約和組織,成爲全球化和多邊主義的最大破壞者。美國的“退群”行爲亦對歐盟的安全、外交與貿易關系造成負面影響。缺少了美國的支持,歐盟的安全與防務存在漏洞,在世貿組織中不再風光。新冠肺炎疫情蔓延下,特朗普政府對歐盟實施旅行禁令卻對英國差別對待的做法進一步損害了跨大西洋夥伴關系。歐盟已認清現實,亟須發展可靠的地緣政治夥伴關系。

第三,中國發展帶來全新的觀念與模式。目前,中國已成爲全球第二大經濟體,其發展成就備受矚目,發展模式與經驗吸引了衆多發展中國家。在中非合作中,中國秉持正確義利觀與真實親誠的理念,與非洲國家共建“一帶一路”,構建中非命運共同體。相較于西方發展援助附帶政治條件且低效,中國方式更受非洲國家歡迎,並切實推動了非洲發展。2019年,中非貿易額突破2000億美元,中國已連續11年成爲非洲第一大貿易夥伴。對此,歐盟深感在非洲的空間受到擠壓,焦慮情緒日益明顯。

二、 欧盟内部:多重危机下的身份再定位

冷戰結束後,順應國際格局的變化,歐盟以“規範性力量”自居,其中包含五個核心規範(可持續的和平、社會性的自由、共識性的民主、超國家的法治、相互關聯的人權)和四個次級規範(社會團結、公平與反歧視、可持續發展、良好治理)。“規範性力量”代表了歐盟的身份定位,亦界定了歐盟的對外政策,即在國際交往中突出強調歐盟核心價值理念,推廣歐洲規範,以此影響非歐盟國家的觀念,使歐盟在國際上産生規範性影響。然而,伴隨接踵而至的債務危機、難民危機、恐怖襲擊和英國“脫歐”,歐盟在經濟、治理、安全以及信譽等多個層面皆遭重創。與此同時,在歐盟各項事務上,成員國存在明顯的利益分歧,一體化的吸引力持續下降。內部失序亦反映在對外政策中。歐盟長期以“規範性力量”開展對外關系的路徑難以爲繼,亟須尋找理想與現實的平衡點,在維護歐洲價值的同時,獲得更大的硬實力。

为此,追求“欧洲主权(或主权欧洲)”成为欧盟新的身份定位。欧洲对外关系理事会的报告提出,欧盟应发展“战略主权学说”,即从中美俄等大国手中恢复欧洲失去的主权,以一体化的力量提高成员国在地缘政治中独立于外部力量的竞争力,实现自主决策,开展更有效的谈判。欧盟应比以往任何时候都要团结,通过规则与机构改革,实现统一欧洲外交政策。为更好地匹配这一战略需求,冯德莱恩主政欧盟委员会后,欧盟新设地缘政治委员会(Geopolitical Commission),试图在国际舞台上凭借经济实力来追求更大的政治影响力。

三、 非洲因素:非洲自主性提升与欧盟对非洲诉求的变化

在經曆20世紀80年代“失去的十年”和90年代“動蕩的十年”後,非洲進入了快速發展期。目前,非洲形勢總體保持穩定,經濟逐步向好,聯合自強勢頭上升。伴隨實力的增強,非洲在外交中形成了具有自身特色的規範與價值,逐漸“用一個聲音說話”,自主性得到提升,主要體現在三個方面:一是在國際合作中,非洲主動開展同聯合國的合作,在能力建設與和平安全等方面獲得聯合國全方位的支持。在國際權力分配談判中,非洲國家主動敦促發達國家和原宗主國履行從援助到市場准入等各領域問題上的承諾,在同歐盟的不平等經濟夥伴協定談判中,則明確提出反對意見。二是在發展戰略方面,從非洲發展新夥伴計劃到“2063年議程”的提出,非洲在探索自身發展道路上愈發成熟。三是在非洲和平安全建設中,非盟及次區域組織能夠秉持“以非洲方式解決非洲問題”,在處理內部動亂和應對外部幹預時堅持原則、積極斡旋,取得顯著成效。

面對非洲實力與自主性的增強,歐盟對非洲的利益訴求亦産生變化,試圖通過發展歐非關系解決自身問題。在《科托努協定》和《歐非聯合戰略》框架下,歐盟希望全方位維護傳統勢力範圍,通過帶有政治導向的、安全—發展相關聯的援助政策促進非洲和平與安全建設,並施加規範性影響,在非洲推廣西方民主制度和發展模式。爲此,歐盟的非洲政策聚焦于和平與安全、人權民主良治、援助以及非洲發展。2007年以來的幾屆歐非峰會,議題雖有更新,但核心內容變化不大。隨著內外環境的變化,歐盟對非洲的利益訴求由外化的維護國際地位施加規範性影響,轉變爲內化的維護本土安全、保護成員國的各項利益。這種轉變表現在多個方面:一是由于非法移民數量達到前所未有的高度,移民問題成爲歐盟的優先關注事項。二是歐洲經濟持續低迷,歐盟重新關注對非投資與貿易。三是氣候變化問題迫在眉睫,歐盟加大了對氣候與環境問題的投入。

歐盟對非洲新戰略的內容與特點

爲應對國際變局,維護歐盟合法性,保護成員國利益,歐盟委員會于2020年3月發布了全新的非洲戰略。具體內容包括五大合作領域:能源綠色轉型、數字化轉型、可持續增長和就業、和平與治理、移民和人員流動。爲配合上述領域合作的開展,新戰略亦提出對非合作十項行動:通過切實遵守《巴黎協定》最大限度地提高綠色轉型的收益,最大程度地減少對環境的威脅;促進非洲大陸的數字化轉型;大幅增加在環境、社會和財務方面可持續的投資,抵禦氣候變化的影響,擴大使用創新性融資機制,推動促進區域和大陸經濟一體化;支持非洲國家采取改善營商環境的政策和監管改革舉措以吸引投資者,包括建設公平競爭的商業環境;快速增強非洲教育、知識和技能及科研創新能力,特別關注婦女和青年;通過結構化和戰略性合作,調整和強化歐盟對非維護和平的努力,特別關注最爲脆弱的地區;將良治、民主、人權、法治和性別平等納入行動與合作範疇;綜合運用人道主義、發展合作、和平與安全幹預措施,確保有效應對沖突和危機;確保平衡、協調和全面的移民和人員流動夥伴關系;加強以聯合國爲核心、基于規則的國際秩序和多邊體系。歐盟對非新戰略爲未來的歐非夥伴關系規劃了一份全面框架,促進雙方實現共同目標並應對全球挑戰。此次歐盟對非戰略調整具有如下特征。

第一,歐盟內外政策一致性增強,對非新戰略是歐盟委員會主席馮德萊恩施政綱領的重要內容。馮德萊恩于2019年12月1日正式上任,她曾表示將建立一個強大而團結的歐盟,在歐盟內部推出“綠色新政”,在應對氣候變化和發展數字化方面做出更多努力。歐盟的非洲戰略亦新加入並特別關注綠色轉型和數字化轉型,並指出以上將是未來歐非合作的主要目標領域。歐盟主要成員國在綠色和數字化轉型中有較強的技術優勢,因此希望將內外政策充分結合,以較低成本維持對非影響力,同時緩解內部問題,促進自身發展。

第二,非洲地位和重要性得到提升,歐盟傾向于同非洲發展大陸間的“平等夥伴關系”。歐盟新成立的“地緣政治委員會”認識到,如果歐盟希望成爲全球政治的真正參與者,它需要制定強有力且統一的外交政策,對其具有競爭力的地區加強關注,深化合作,並注重發展落後于其他大國的領域,非洲就是最佳選擇。長期以來,歐非關系囿于“援助者—受援者”模式,通過在援助中附加政治條件幹涉非洲國家內政,致使非洲國家對歐盟及其成員國“家長式”的行事作風頗爲不滿,雙邊關系發展受限。爲此,以馮德萊恩爲首的歐盟委員會提出同非洲發展“平等夥伴關系”,試圖改善非洲對歐盟的固有印象。“平等夥伴關系”的概念並不新穎,早在2007年《歐非聯合戰略》推出時已被提出,但缺乏強有力的實際行動。目前,歐委會希望在多邊主義層面深化與非盟的合作,“平等夥伴關系”的推進將是雙邊關系能否獲得實質改善的核心因素。

第三,歐盟對非洲新戰略更加務實,經貿合作地位提升,政治導向看似弱化實則更加隱蔽。歐盟調整對非政策的背後是歐盟作爲超國家行爲體政治經濟實力與國際政治影響力逐漸走弱的無奈。在當前歐盟面臨內憂外患,自身認知遭遇挑戰的情況下,其已無力維持傳統的對非政策,趨向務實是必然結果。新戰略以歐盟自身發展重點爲出發點,確定了對非政策的優先領域。具體表現在:一是經貿合作得到重點關注,歐盟試圖以市場力量強化在非洲的地緣政治影響。從文件內容看,合作領域的前三項與十項行動的前五項均屬于經貿領域。雖然經貿合作一直是歐非關系的重要領域,但此前歐非經濟夥伴協定談判進展緩慢,且歐盟對非政策更多關注高政治領域。通過此次戰略調整,歐盟希望以其市場體量與技術優勢增強對非影響。二是政治導向逐步弱化,但重要性不減,將以更隱蔽的方式出現在對非政策中。自2014年歐非峰會以來,歐盟對人權、民主和良治等政治導向的強調便開始弱化,到2017年峰會更是將人權和民主等隱藏在和平、安全與良治的合作框架下。此次對非新戰略也反映出歐盟對規範性外交的直接追求下降,轉而關注解決自身問題。未來歐盟附加政治條件的行爲將變得更加隱蔽。

歐盟對非洲新戰略的問題與局限

歐盟對非洲新戰略充分反映出百年變局下歐盟爲克服身份困境、維持國際影響所作出的巨大調整與努力。然而,該戰略依然存在諸多問題與局限。

第一,非洲新戰略雖展現了政治雄心,但幾乎每一項合作領域都存在問題,諸多目標缺乏明確且有資金支持的行動。歐盟對非洲新戰略明確了歐非雙方的共同利益,包括發展綠色經濟、改善商業環境、推進教育等八項內容,幾乎覆蓋了雙邊關系的各個領域。新戰略看似宏大而美好,實則存在諸多隱患。例如,綠色轉型在歐盟內部便引起了較大爭議(波蘭等對傳統能源産業依賴較強的國家對此表示抵制),而且鑒于非洲正處于工業化起步階段,綠色經濟並非當前迫切需求,該議題恐長期停留在文件共識層面;數字轉型合作缺乏明確的計劃,弱勢群體獲得數字化服務的權利無法保障,同時在非洲快速推行電子政務合作也是不切實際的;通過私人領域的投資以促進增長和就業的舉措存在困難,非洲最不發達國家(LDCs)幾乎無法募集到所需資金。同時,飽受诟病的分區域經濟夥伴協定(EPAs)推進困難,面對非洲大陸自貿區(AfCFTA)的成立,歐盟對非貿易合作亟須新的突破。此外,新戰略最大的問題是歐元區整體經濟疲軟以及英國“脫歐”帶來100億歐元的資金缺口使歐盟2021—2027的多年度財政框架(MFF)談判存在較大分歧,對非相關政策與行動必將受到資金短缺的影響。

第二,非洲新戰略提出的合作與行動以歐洲爲中心,忽略了非洲國家的差異性,並且對非盟與成員國關系的認知存在偏差,歐非雙邊合作難有實質進展。對非政策的歐洲中心主義,一方面,體現在歐盟提出的五項優先合作領域對內爲配合歐委會新政,對外則爲維護歐盟利益,對非洲的需求和利益並沒有深入思考,也沒有顧及非盟54個成員國巨大的差異性。提出綠色轉型合作是爲配合歐盟計劃到2050年成爲第一個實現“碳中和”的大陸;提出數字化轉型、可持續增長與就業則爲助推歐盟引領行業標准,帶動經濟增長,以市場力量繼續推行歐盟規範;而安全和移民問題則關乎歐洲大陸的穩定。以上種種都沒有提及非洲國家間的發展差異。另一方面,歐盟在處理對非關系中,以歐洲中心主義審視非洲,對非洲的認知存在偏差與誤區。盡管歐盟和非盟的結構看起來相似,但歐洲和非洲一體化的發展方式卻存在本質差異。非洲一體化從根本上建立在進行協商的政府間邏輯基礎上,因此非盟的決議在實施中需協調成員國的優先事項與次區域動態。而歐洲更習慣于這樣理解:非盟是得到非洲國家授權的超國家組織,會根據已簽署的協議直接代表非洲開展行動。認知偏差導致歐非夥伴關系設定的諸多合作目標難以得到有效落實。在非洲新戰略中,歐盟依然更傾向于同非盟建立合作關系,對于非盟及其成員國之間的利益差異問題沒有提出解決辦法。

第三,非洲新戰略仍努力維護西方模式,“真正平等夥伴關系”難以實現。此次歐盟調整對非戰略並反複強調非洲的重要性,確實爲歐非關系帶來了新內容與新契機。但歸根結底,政策的實質依然是維護西方模式對非洲的影響。對非關系中的西方模式建立在官方發展援助體系與西方價值體系基礎之上。多年來,歐盟通過帶有政治導向的發展援助,控制著非洲國家的公共服務領域,並影響著受援國政策的制定,還在西方價值觀下培養了一批非洲的政治精英,增強了歐盟的軟實力。盡管近幾年政治導向的重要性下降,但其背後所代表的歐洲規範、價值以及模式並不會被歐盟輕易放棄。馮德萊恩提出“技術主權”概念,認爲這是歐洲必須具有的能力,即必須根據自己的價值觀並遵守自己的規則來做出自己的選擇。在非洲新戰略中,歐盟試圖通過以技術優勢制定國際行業標准,通過與非洲進行數字化轉型合作繼續輸出歐盟的規範與價值。由此可見,歐盟對非政策的核心思想並沒有發生本質變化,發展歐非夥伴關系仍要在歐盟主導之下。在當前歐非實力依舊懸殊的情況下,歐盟提出的“真正平等夥伴”無從談起,新戰略的效果將大打折扣。

自2014年欧非峰会以来,欧盟对人权、民主和良治等政治导向的强调便开始弱化,到2017年峰会更是将人权和民主等隐藏在和平、安全与良治的合作框架下。图为2017年11月30日,在科特迪瓦阿比让,时任欧盟委员会主席容克(右一)、非盟轮值主席、几内亚总统孔戴(右二)、欧洲理事会主席图斯克(左二)与非盟委员会主席法基(左一)出席欧非峰会闭幕后 的新闻发布会。(图片来源:新华社)

歐非關系的前景展望

馮德萊恩領導的歐委會憑借其“地緣政治野心”,試圖將歐盟定位爲多邊領域的領導者,並建立必要的政策工具,更加公開地捍衛歐洲利益。新的定位與外交也意味著歐盟正在尋找盟友,並尋求鞏固已經建立的夥伴關系。發展同非盟及其成員國的夥伴關系就包括在其中。當前歐盟已推出全新對非戰略,未來歐非關系將呈現如下發展趨勢。

一是针对欧盟提出的五大合作领域,欧非在贸易投资与和平安全方面的合作将进一步深化。在贸易投资和就业领域,双方在增加对非投资、开展贸易、促进就业与可持续发展方面有共同利益。冯德莱恩支持非洲大陆自贸区建设,希望达成欧非大陆之间的自由贸易协定。此外,欧非在经贸投资领域都有较强的政治合作意愿。除了促进非洲自贸区的发展,从根源上协助解决移民问题外,欧盟还可以在同其他域外大国的竞争中争取筹码。4月24日,欧盟外交和安全政策高级代表何塞·博雷利发表了题为《后疫情时代的世界已经到来》的文章,其中明确提出了对当前欧盟及其成员国依赖中国制造而引发的担忧。他指出应重新配置生产活动,促进供应来源多样化,并缩短供应距离。欧盟可能向非洲转移更多相关产业链,推动欧非经贸合作的进一步发展。和平与安全一直是欧非合作的重点领域。欧盟支持非盟和平与安全架构建设,通过非洲和平基金(APF)促进非洲和平与稳定,并取得了一定成效。非盟“2063年议程”第一个十年计划中,“消弭枪声(Silencingthe Guns)”是2020年的紧要议题。欧非双方有较强的政治意愿推进合作。

二是移民問題將是影響未來歐非關系的重要議題,但在近期達成共識的可能性較低。移民問題在歐非關系中的話語從“移民—發展”向“移民—安全”關聯轉變。雙方雖均認同議題的緊迫性與重要性,但存在嚴重分歧。歐盟意在制定更加嚴格的移民管控條款,利用援助條件與經濟投資等方式促使非洲國家加強邊境管控,並接收歐盟遣返的非法移民。此舉遭到非洲國家的強烈反對,他們希望歐盟提供更多的援助並拿出切實的舉措推動真正意義上的發展,從而在根源上解決移民問題。未來歐盟和非洲需要將短期管控轉變爲長期合作以共同應對移民問題,並就正常人員流動與非法移民等問題實行分類處理與解決。然而,歐非雙方必將在移民問題上存在長期博弈。

三是受新冠肺炎疫情沖擊,歐盟在非影響力或將下降,歐非關系的不確定性增強。非洲新戰略是新冠肺炎疫情全球大流行之前歐盟發布的最後一個外交戰略文件。當前疫情全球蔓延將使歐非關系發生變化。首先,新冠肺炎疫情使歐盟的行動能力遭到空前質疑與挑戰,這將間接削弱歐盟在非洲的影響力。目前,非洲呼籲國際社會提供1000億美元的經濟救助計劃,並適當減免其債務。歐盟于4月8日決定將32.5億指定用途的歐元投入非洲(撒哈拉以南非洲20.6億、北非11.9億),歐洲可持續發展基金(EFSD)將提供14.2億歐元貸款。這些資金均來自歐盟本年度已有預算,且附加了諸多限制條件,與非洲的需求仍有較大差距,這將使非洲進一步降低對歐盟的期待。其次,2020年度全球經濟陷入衰退,歐盟各項預算將進一步減少,非洲新戰略將更加缺乏資金支持。面對歐盟的抗疫表現與自顧不暇,非洲將更加獨立自主,以減少對西方的依賴,歐非雙邊關系的不確定性也將增加。再次,公共衛生和數字化轉型間的合作將注入新動力。非洲新戰略中對公共衛生的關注較少,目前的合作主要爲抗擊疫情。如發展長遠夥伴關系,該議題應占據更加重要的位置。在數字經濟方面,新冠肺炎疫情帶來的生活方式改變預示著未來數字化轉型有廣闊市場,加之非洲有龐大的年輕人口,雙方在該領域的合作需求將增加。

總之,面對國際大變局帶來的內外壓力,歐盟重新進行身份定位,決心追求“歐洲主權”。爲適應這一身份變化,歐盟提升對非關注度,發布對非洲新戰略,以期在新形勢下深化歐非夥伴關系,擴大在非洲的地緣政治影響力。非洲新戰略繼續關注貿易投資、安全、治理以及移民等傳統領域,新增綠色轉型與數字化轉型,並將其作爲未來夥伴關系的合作重點。在對非洲新戰略指引下,歐盟將與非盟及其成員國進行協商與談判,爭取在新一屆歐非峰會中發布聯合聲明。毋庸諱言,未來非洲在歐盟對外戰略中將占據更加重要的地位,歐盟亦將運用市場力量與技術優勢堅定地維護西方模式,擴展在非洲的軟實力。然而,受新冠肺炎疫情影響,歐盟在非洲的投入或將下降,歐非雙邊關系的前景將面臨新的不確定性。


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日美貿易摩擦再審視及對中國的啓示