生態文明 理論研究

促進社會資本進入生態保護補償領域

胡小文

2020年10月19日 01:34

吴健 昌敦虎
中國社會科學

自新安江流域上下遊橫向生態補償機制建立以來,通過設立綠色基金、政府和社會資本合作(PPP)模式、融資貼息等方式,引導社會資本進入流域綜合治理和綠色産業,取得了良好的成效。此後,多地也積極實踐,通過財政資金的示範,吸引社會資本進入生態保護補償領域,逐步實現讓市場在自然生態資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

如何发挥财政资金杠杆作用,促進社會資本進入生態保護補償領域,以更好地实现自然价值资源,优化生态补偿政策,提高生态补偿的效果、效率和公平,值得探讨。

生態保護補償領域引入社會資本的必要性

生態保護補償資金缺口大,財政資金難以完全負擔,迫切需要引入社會資本。中央財政2019年自然資源領域生態保護修複兩個專項安排142億元,僅爲相關部門測算的每年589億元資金需求的24%。補償資金不足使實施生態保護或生態修複的主體得不到足額補償,導致對保護者的激勵不足,嚴重影響生態補償的可持續性。新冠肺炎疫情後,各級財政都面臨極大壓力,生態補償資金短缺的問題會進一步放大。同時,過度依靠財政資金,使生態改善的受益者缺乏付費意識,政府無法識別社會對生態保護的理性需求和供給的最優規模,從而影響公共物品供給的效率。

社會資本的引入,將改變傳統上由政府尋找生態補償受益者的被動模式,轉變爲由潛在受益者積極尋找生態環境效益的主動模式,爲生態産品市場增加活力。生態補償的本質是通過“受益者付費”實現對生態保護産生的正外部性的補償。生態系統服務和生態保護的成果往往在較大空間、較長時期內産生正外部性,受益主體數量衆多、空間分布廣泛、需求差異大,即便通過政府代理,也難以識別所有的生態補償受益主體,更難識別具有較強支付意願的受益主體。社會資本的介入以市場機制爲基礎,增強了生態系統服務和生態産品的價值流動性,調動了“受益者付費”的積極性。

社會資本介入生態補償領域,是綠色發展的內涵所在。綠色發展不僅要求産業生態化,而且要求生態産業化。生態保護與修複的規模擴大、參與主體增加、市場化程度增強,無不需要社會資本的參加,並與財政資金形成良性互動與優勢互補。社會資本介入不同層次和不同空間範圍的生態保護與補償項目,其本質就是推進生態産業化,促進區域流域産業結構升級,實現高質量發展,豐富綠色經濟形態。

當前社會資本進入生態保護補償領域存在的問題

生態補償的財政資金以中央資金爲主,省際之間自發建立生態補償機制的積極性不高,特別表現在大尺度的跨省區域流域的生態補償問題上。地方調研顯示,各省財政資金的投放使用往往“自掃門前雪”,缺乏生態系統保護的整體性思維;銀行融資仍爲薄弱環節,主要來源于地方銀行,融資渠道少,不能有效引導社會資本進入生態保護補償最需要的領域。一旦缺乏中央層面的協調指導和資金支持,生態保護補償的前景將非常不明朗,又回到“各自爲政”的局面。

社會資本的生態補償績效評價體系不健全,重業務績效、輕環境績效。當前,社會資本進入生態補償領域往往帶有項目的特征,以合同約定的建設和運營相關生態環境指標爲標的,突出業務績效,強調社會資本的資金放大效果,對社會效果和生態環境績效的監管與評價不夠重視,甚至由于環境監管的缺位導致套取財政資金的現象頻發,最終拉低財政資金的效率。

受財政資金流動模式的限制,生態補償與修複項目參與主體受限,市場化機制不充分,導致社會資本的流動性受限。與財政資金在政府間流動的模式不同,社會資本的流動模式強調市場的活躍度,要求基于多元化的參與主體實現更大範圍的流動,以激發生態補償的活力。

社會資本進入生態補償領域的渠道有限、權益回報機制不夠豐富,影響社會資本進入的積極性。當前,我國財政生態環保資金主要投入重點汙染源和重點生態功能區保護修複項目,生態環境治理主體面臨較大的治理壓力,忽視對社會資本的權益回報和激勵,影響了潛在進入生態補償領域的市場主體的意願。

社會資本進入生態保護補償領域的對策建議

長期以來,財政資金在生態補償中對社會資本更多發揮“主導”而非“引導”的作用,社會資本的參與度不夠。在生態保護補償領域,財政資金杠杆作用的發揮,核心原則是提升多元主體的參與度和社會資本的活躍度,實現生態環境收益的最大化。爲此,筆者提出如下建議:

在生態環保專項資金的基礎上發展區域流域綠色基金。傳統的生態環保專項資金以環境要素和政府部門爲基礎設置,分割性較強,應通過體制機制改革,逐步壯大跨行政區的綠色基金。利用好我國于2020年7月設立的國家綠色發展基金這一指揮棒,擴大生態補償的覆蓋面,采取政府與社會資本合作(PPP)等機制,引導社會資本集中進入區域流域生態環境保護與修複項目中公共性強、戰略意義大、生態服務功能重要性高的領域,産生聚合效應,高效率推進綠色發展。

實施社會資本進入生態補償領域的環境績效與經濟績效雙重考核,使經濟績效與環境績效挂鈎。爲此,應協調各管理部門的職能,明確各部門的分工,加強聯動保障,完善評估考核的有效性。

創建生態補償的市場化平台,打造生態産業鏈,吸引多主體參與生態補償。結合生態環境要素禀賦和地區經濟發展狀況,開發進行多種市場化手段試點,促進生態産品的價值實現。打造生態環保領域的産業聯盟、基金聯盟,充分發揮開發銀行中長期融資優勢,構建社會資本聯合的平台,聯合多種金融機構,拓寬融資渠道。生態補償的參與主體還應向公衆延伸,鼓勵設立民間綠色投資基金,在生態保護領域推進個人綠色金融業務,支持綠色消費,促進綠色金融的公衆參與。

突破財政資金作爲補貼的傳統模式,通過市場化的運作方式提升其能動性,豐富生態補償的權益回報機制。結合生態環境要素生産力及其發展目標在空間上的差異性,開發出多樣化的權益回報方式。積極開發生態保護在文化、曆史和情感等方面的間接效益,以財政資金爲依托,將聲明、認證、宣傳等非經濟收益模式納入生態補償的渠道,擴大社會捐贈的實施範疇,以滿足社會對于生態環境保護的人文訴求。

吴健,昌敦虎 中国人民大学环境学院。


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2020年10月19日 09:26
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