國外社科 理論研究

新冠疫情與經濟全球化

袁文坤

2020年07月22日 08:06

姚枝仲
《當代世界》2020年第7期

突如其來的新冠疫情席卷全球,很大程度上阻止了人員跨國流動,也間接影響了貨物與資本跨國流通。若以商品和要素的跨國流動程度來衡量經濟全球化程度,2020年這場新冠疫情顯然對全球化造成了嚴重沖擊。雖然疫情終將會過去,因疫情産生的隔離也會結束,因隔離産生的對商品和要素流動的限制以及對全球化的短期負面沖擊也會消解,但是重大曆史事件除了産生短期影響之外,也常常會造成一些長期影響。新冠疫情是否會對全球化進程産生長期影響?全球化在後疫情時代是重回原有軌道,還是偏離甚至反轉原有趨勢?對于上述問題的回答,一方面需要理解疫情暴發前全球化原有的發展趨勢及其背後的推動力,以及疫情對原有推動力的長期影響;另一方面還需要尋找疫情是否催生了新的推動或阻礙全球化的因素,以及這些因素在未來的演變態勢。

疫情暴發前全球化已出現倒退趨勢

從曆史上看,雖然經濟全球化總趨勢不斷深化,但並非一帆風順。公元前100多年,古絲綢之路被打通並用于跨國商貿往來,幾經興衰,2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議後得以大發展大繁榮。15世紀後,航海技術進步和地理大發現,推動了建立在殖民貿易基礎上的經濟全球化。但是,殖民者之間的利益沖突和殖民地的獨立與反抗常常成爲這一輪全球化的阻力,而此輪全球化也終結于“一戰”。“一戰”結束後,在各國實現短暫的戰後複蘇與穩定後,貿易壁壘、競爭性貨幣貶值和經濟危機等因素再一次導致全球化出現倒退。“二戰”結束後,世界經濟分裂爲分別以美國和蘇聯爲主的兩大體系,全球經濟活動之間存在一條人爲設置的鴻溝,直到冷戰結束才得以消失,經濟全球化也由此進入一個高歌猛進的時期。若從技術進步不斷降低商品、要素和信息跨國流動成本,提高跨國流動便利程度的角度來看,經濟全球化應該處于一個不斷深化的過程。然而,“可逆性”是經濟全球化的基本特征之一。冷戰結束後的經濟全球化進程在2008年全球金融危機後再一次出現逆轉。

2008年以後,全球化倒退表現在三個方面。一是商品和資本的跨國流動程度降低。按照2008年美元價格計算,全球出口總額與全球國內生産總值(GDP)之比從2008年的25.9%下降到了2018年的22.9%;全球對外直接投資總額與全球GDP之比從2007年的3.8%下降到了2018年的1.2%。二是全球關稅削減進程趨緩。世界貿易組織成立後,世界平均關稅稅率出現了顯著下降。1996—2006年全球各國加權平均關稅稅率從6.2%下降到了3.2%,十年間下降了3個百分點。但是金融危機後,全球關稅削減進程明顯放緩。2006—2016年全球各國加權平均關稅稅率從3.2%下降到3.0%,十年間僅下降了0.2個百分點。三是全球貿易限制措施增多。根據世界貿易組織監測數據顯示,2009年各國實施進口限制措施73項,僅覆蓋全球進口總額的0.6%;但到2018年,生效中的進口限制措施已高達1463項,覆蓋的全球進口總額比重上升至7.5%。

2016年之後,全球化倒退迹象更加明顯,其中以英國“脫歐”和美國特朗普政府實施的一系列反全球化貿易政策最爲突出。英國“脫歐”是歐洲一體化進程的一次倒退,特朗普政府的貿易政策則對全球一體化進程造成重大負面影響。特朗普政府公開反對全球主義,主張“美國優先”政策,其對經濟全球化的破壞體現在以下五個方面。一是阻止世界貿易組織等多邊機制發揮作用。最典型的事件是阻止世界貿易組織上訴機構法官的任命,導致世界貿易組織爭端解決機制事實上陷入停擺。世界貿易組織不僅已經無法推動貿易自由化進程,而且不再能維護世界貿易秩序,特別是不再能對美國違反世界貿易秩序的行爲進行裁決。二是重談貿易協定,加入保護主義條款。例如,《北美自貿協定》最終轉變成《美國—墨西哥—加拿大協定》,後者明顯提高了勞工標准和原産地標准,限制了跨國公司將墨西哥作爲生産基地的活動,目的就是爲了促進制造業回流美國。這些標准正被美國推廣到其他貿易協定中,跨國公司在全球跨國配置生産活動將會受到嚴重制約。三是使用國內法增加關稅,以保護其國內産業。如根據《1962年貿易擴張法》的232條款,美國以國家安全爲由,對鋼鋁進口增加關稅,並一直准備對汽車進口增加關稅,以保護美國國內的鋼鋁産業和汽車産業。四是限制移民以保護國內低收入人群。如修改簽證和移民條件,限制對美國的人口流入;在美墨邊境修建隔離牆,阻止拉美人口流入美國。五是對中國采取有針對性的貿易投資限制措施。如收緊對中國的技術出口管制和對來自中國的投資進行審查,對華爲等高技術企業“斷供”並禁止使用華爲産品,在《美國—墨西哥—加拿大協定》中加入孤立中國的“毒丸條款”,以及發動針對中國的貿易戰等。特朗普政府的政策並非如其自身所宣稱那樣是爲了建立一個“公平、對等”的貿易秩序,而是明顯地通過限制他國來保護本國利益。這些政策破壞了冷戰結束以來全球化得以快速推進的制度基礎。

疫情對全球化倒退的助推作用

全球化之所以可逆,是因爲存在兩個反對全球化的群體。一是全球化中的受損群體。全球化會帶來明顯的利益,正是對全球化利益的追求推動了全球化不斷前進。但是,全球化使一部分群體受益的同時,卻使另一部分群體受到損害。因而,當支持全球化的群體或其代表在政策制定中居于主導地位時,全球化就會快速推進;當反對全球化的群體或其代表在政策制定中占據主導地位時,全球化就會受阻甚至倒退。二是雖在全球化中獲益但對利益分配結果不滿的群體。全球化的利益還存在一個分配問題。殖民時期的全球化利益分配可能更多地依賴暴力,冷戰結束以來的全球化利益分配則可能更多地依賴市場。在由市場決定利益分配的時期,市場規則和市場條件能顯著改變利益分配結果。對全球化利益分配結果不滿的群體,總希望改變市場規則和條件,而市場規則和條件的改變往往會影響全球化進程,甚至造成全球化倒退。

在全球化快速推進的20世紀90年代,支持全球化的主要力量是發達國家的跨國資本和代表跨國資本的發達國家政府,以及一些希望融入全球經濟的發展中國家。但是大量發展中國家尤其是欠發達國家,由于擔心國內産業和相關群體在全球化中受到過大損害等原因,對全球化抱有相當謹慎的態度,發展中國家曾聯合起來在世界貿易組織中反對過快的貿易投資自由化。由于在當時的國際經濟政策制定中居于主導地位的是發達國家,特別是冷戰結束後成爲唯一超級大國的美國,因此反對全球化的力量沒能阻止全球化的步伐,盡管發達國家主導的全球化進程確實會對一些發展中國家産生負面影響。

2008年之後到疫情暴發之前的全球化呈現倒退趨勢,開始反對全球化的正是過去主導全球化進程的發達國家,而這些國家仍然在國際經濟政策制定中具有重大影響力。疫情之前全球化的倒退趨勢,是兩大反全球化力量綜合作用的結果。一方面是以美國爲首的發達國家國內矛盾爆發所産生的反全球化力量。2008年金融危機以後,發達國家國內居民收入不平等、社區或地區發展失衡、制造業衰落等問題日益突出。這些問題的産生有諸多原因,比如財富向資本過度集中、技術進步等。但是,這些問題被認爲是全球化的産物,因而全球化在發達國家越來越受到質疑。這些問題中的受損群體成爲反全球化的主要力量。發達國家采取鼓勵制造業回流、阻止跨國公司全球配置産業鏈、保護本國産業等措施,正是這股力量作用的結果。另一方面是以美國爲首的部分發達國家試圖遏制中國而産生的反全球化力量。中國在過去幾十年中獲得了快速發展,經濟實力向美國快速接近。這是中國堅定不移地推進改革開放的結果,也表明中國是全球化的受益者。美國等西方國家在全球化中同樣獲得了大量利益,但他們片面地認爲中國獲得了更大利益,全球化更有利于中國,因而開始在國際經濟活動中對中國采取防範和限制措施。特朗普政府更是把中國作爲戰略競爭對手,通過提高貿易壁壘、加大技術封鎖和技術打壓力度等措施阻止中國快速發展。

疫情之前的這兩股反全球化力量並沒有因新冠疫情受到削弱,反而因疫情得到強化。由于新冠疫情正導致發達經濟體出現短期經濟衰退和長期經濟低迷,故其要求制造業回流的意願更加迫切,其失業群體和低收入群體希望得到保護的要求更加強烈和急迫,因收入不平等和制造業衰落等因素所産生的反全球化力量也會因疫情而得到強化。隨著中國經濟趨于向好發展,而美國等發達經濟體可能趨于惡化,中美經濟實力縮小進程可能進一步加速。美國對中國的戰略施壓可能加劇,由此而産生的反全球化力量同樣會增強。

值得注意的是,新冠疫情還産生了一種新的反全球化力量。新冠疫情暴露了供應鏈全球配置所産生的脆弱性。新冠疫情引起的經濟活動停頓,不僅從需求方對企業造成嚴重影響,還從上遊供應方對企業造成沖擊。上遊供應鏈一個環節的中斷,將導致整個産業鏈的生産停頓。此次疫情已經顯示,在全球供應鏈中有重要影響的國家一旦發生生産和交易停頓,會給全球生産鏈帶來巨大沖擊;一個對全球供應鏈依賴度較高的國家,一旦發生國際交易中斷,其國內産業鏈也將受到嚴重負面影響。追求長期穩定發展的國家,可能會因防止供應鏈全球配置的脆弱性而將供應鏈更加收縮于一個國家或者更少的國家之內。另外,新冠疫情加深了經濟物資的國家安全屬性。口罩、醫療防護用具和救治設備等過去可依靠市場獲取並進行儲備的物資,在新冠疫情引起的國家安全風險面前,具有了更加明顯的國家安全屬性,其國內生産能力得到更大的關切。新冠疫情背景下,各國還對相關物資的國家安全屬性進行重新定位,並通過采取保護主義措施維護本國具有國家安全屬性的産品的生産。爲降低供應鏈全球配置脆弱性和戰略物資全球獲取的國家安全風險,各國采取的保護主義措施,會爲疫情後的反全球化注入新的力量。

追求低成本和高效率的企業仍然將按照市場原則致力于在全球配置供應鏈。但是,正如美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨所言,推動全球化的一直是經濟,但是塑造全球化的卻是政治。産業鏈穩定風險和國家安全風險是確實存在的威脅,更是一個實施貿易保護的借口。疫情之前,美國就已經濫用國家安全借口實施貿易保護。疫情進一步凸顯産業鏈穩定和國家安全的重要性,或由此導致一些國家以産業鏈穩定和國家安全爲由,修改經濟規則、改變市場條件、增加企業跨國配置供應鏈的成本,甚至對部分被認爲與國家安全有關的生産活動施加直接限制措施。這些行動會使全球化出現進一步倒退。

疫情産生的全球化推動力

新冠疫情在強化過去的反全球化力量和産生新的反全球化力量的同時,也催生和強化了一些支撐全球化前進的力量。這些力量主要表現在兩個領域。一是疫情催生了國際衛生合作和全球宏觀經濟政策協調的國際合作需求,二是疫情使得中國在推動全球化方面具有更大的影響力。

新冠疫情在公共衛生領域加大了國際合作需求。新冠疫情是一場全球公共衛生危機,除了少數國家可以依靠自身力量控制住疫情之外,絕大多數國家需要依靠國際合作甚至國際援助才能控制住疫情蔓延。對中國而言,即使采取有力防控舉措控制住了疫情,但在世界其他國家疫情沒有得到有效控制的情況下,仍然會受到境外疫情輸入的影響。可見,國際合作對于全球抗擊新冠疫情至關重要。解決威脅人類的全球性問題正是推進全球化的良好契機。

但是,國際公共衛生合作需求還沒有形成一股推動全球化發展的強勁力量。在一些國家,這種危及生命的新冠病毒並沒有被當作最嚴重的威脅,抗擊疫情挽救生命也沒有被當作最優先的任務,而是受到其他目標的幹擾。各國抗疫政策並不完全一致,各自爲政、不願付出代價、不願遵守世界衛生組織科學抗疫政策的現象比較普遍,國際合作的基礎受到削弱。特別是美國抗疫不力,導致其不僅無力推動國際抗疫合作,而且試圖將自身抗疫不力的責任推給中國和世界衛生組織,並宣布終止與世界衛生組織的關系。美國的行爲嚴重破壞了新冠疫情下的國際合作,極大地制約建立更加有效的全球公共衛生合作機制。

新冠疫情引起的經濟衰退也産生了國際宏觀政策協調需求。2008年全球金融危機爆發後,世界GDP增長率從2007年的5.7%下降至2008年的3.0%;即使在危機最嚴重的2009年,世界GDP仍然保持了0.01%的增長率,沒有滑入負增長。但受此次疫情影響,國際貨幣基金組織預計,世界GDP增長率將從2019年的2.9%下降到2020年的-4.9%,降幅將近8個百分點。2009年美國失業人數最高時達1500萬人;而到2020年4月,美國失業人數已從上一個月的700萬人激增到2300萬人。全球經濟和美國經濟的衰退幅度均可能超過2008—2009年的全球金融危機時期。那次金融危機催生了二十國集團(G20)首腦峰會這一國際宏觀政策協調機制,短期內遏制了保護主義勢頭,形成了推動國際合作的新機制。新冠疫情産生的全球經濟衰退使得全球宏觀政策協調的需求再次興起。2020年3月26日,G20輪值主席國沙特以視頻會議方式,主持召開了G20領導人應對新冠肺炎特別峰會。會議成果顯示出各成員國強調國際政策協調的重要性,會議召開在短期內起到了阻止保護主義擡頭的作用。但是,這次G20峰會並沒有形成進一步推進政策協調的機制。與世界貿易組織等多邊機制類似,G20在全球政策協調中的作用反而進一步弱化了。

總體上看,疫情産生的國際衛生合作需求和全球宏觀經濟政策協調需求在短期內並沒有形成推動全球化的強大支撐。如果疫情持續蔓延且經濟持續衰退,越來越多的國家將認識到只有國際合作才能徹底控制住疫情和實現經濟複蘇,支持國際合作和全球化的力量可能會得到強化,全球化的倒退將受到一定制約。

同時,疫情還凸顯和強化了中國在推動全球化方面的作用。中國成爲推動全球化的一支更爲重要的力量,主要體現在三個方面。一是中國抗擊疫情和迅速恢複經濟的實際成效遠好于美英等發達國家,因而中國疫情防控政策和經濟政策在國際上具有更大說服力和影響力。二是中國相對穩定的經濟增長和持續上升的經濟實力,特別是持續擴大的國內市場和對外投資能力,使得中國推動全球化的能力不斷提高。三是疫情後中國仍有進一步對外開放和推動全球化的堅定意願。中國對閉關鎖國的不良後果深有體會,因而堅定地將對外開放作爲基本國策,當做國家繁榮的必由之路。改革開放以來,中國一直在持續推動對外開放,不斷降低貿易壁壘,完善營商環境。十八大以來中國更是從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度,力求建設更高水平的開放型經濟新體制。疫情過後,中國雖然將面臨更加嚴峻的外部環境和更大的安全挑戰,但不會改變進一步推動對外開放的態勢。2020年5月,中共中央、國務院在《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中,明確指出堅持擴大高水平開放,建設更高水平開放型經濟新體制,並以開放促改革、促發展。

中國實力和影響力上升對全球化有兩方面的作用。一方面,美國等西方國家因中國實力上升加大對中國的戰略競爭和打壓,這對全球化有阻礙作用;另一方面,中國自身又是全球化的支持者,中國實力上升有助于全球化發展。在一定時期和一定條件下,這兩方面的作用將因中國實力上升而同時加大。隨著中國實力和國際影響力的進一步增大,中國將在推動全球化過程中發揮越來越重要的作用,並逐步成爲推動全球化總體上向前發展的中堅力量。

疫情後的全球化趨勢

疫情過後,短期內全球化進程仍將倒退,且倒退幅度和速度可能比疫情前更大。這主要是因爲疫情之前導致全球化倒退的力量因疫情得到了強化,且疫情催生了新的反全球化力量。而疫情産生的支撐全球化的力量短期內還無法阻止全球化倒退。全球化倒退將給世界各國帶來損害,並將加深世界經濟衰退程度,延長世界經濟低迷時間,給世界經濟長遠發展帶來不利影響。

因安全需求産生供應鏈調整所導致的全球化倒退是疫情過後的一個重大全球風險。這一調整將使相當一部分國家和企業選擇犧牲效率來滿足安全需求,從而降低全球經濟發展速度。更爲重要的是,各國爲了鼓勵供應鏈集中于國內而采取的保護主義措施,可能對全球化産生持久的負面影響。

值得注意的是,疫情後全球化倒退的最大風險莫過于世界再次分裂爲兩個體系。這種分裂緣于以美國爲首的部分發達國家對中國采取“脫鈎”“孤立”政策。在這種情況下,以中國爲代表的支撐全球化的力量和以美國爲代表的反全球化力量將持續激烈碰撞,未來的全球化趨勢取決于雙方力量對比的變化。從長期來看,支持全球化的力量將超過反對全球化的力量,全球化終將再次成爲世界經濟發展的主要潮流。

在全球化中受損的群體、認爲沒有獲取足夠全球化利益的群體以及由于國家安全等原因而反對全球化的群體,試圖在全球化倒退中解決他們的問題,但是全球化倒退又會産生新的更大的問題,這些新問題只有通過全球化才能解決,因而又會再次促進全球化的發展。這也是全球化總能在曲折中前進的重要原因。

中國若能在推動全球化的過程中,更充分地挖掘全球化的益處,更好地管控全球化帶來的損害,更好地分配全球化的利益,則中國推動全球化的努力將會得到越來越多國家的支持,推動全球化的力量就會更快地反超反全球化的力量,並進一步推動全球化行穩致遠。


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2020年07月22日 04:05
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馬克裏經濟政策的回顧與評述