國外社科 理論研究

日本區域合作組織的類型、功能與治理

袁文坤

2021年01月12日 07:31

肖軍
《國外社會科學前沿》2020年第6期

我國的區域合作、區域一體化正邁向高質量的新時代。我國區域合作起步早,發展快,但區域合作組織卻不多,且多爲政府間內部協商機構,較少對外工作。有權威學者指出,我國的區域合作走了一條以行爲法機制實現行政組織法功能的道路。沒有組織的指揮、協調、處理等,工作易松散、低效率,目標難實現。組織缺失是我國區域合作的短板,必須加以彌補。在這方面,日本的區域合作組織及其治理經驗值得我國借鑒。在區域合作組織方面,日本的現代化法律治理成績突出,地方自治法、首都圈建設法等引領城市群建設快速發展。

一、日本區域合作組織的類型

區域合作組織有廣義和狹義之分,廣義是指爲促進區域合作而成立的組織;狹義則不僅要求宗旨是促進區域合作,還要求其設置、人員構成、經費等也基于區域合作規則,即區域合作組織本身就是各方協商合作的産物。本文取狹義。日本有共設機關、協議會、部分事務組合、廣域聯合等四大區域合作組織,其中,共設機關和協議會是非法人組織,部分事務組合和廣域聯合是獨立的法人組織,是地方自治法規定的特殊地方政府。

(一)共設機關

1967年4月東京都內成立了東京都市町村公平委員會。該委員會由東京都內的12個市、5個町、8個村等共同設立,目的是處理地方公務員法規定的審查判定工作人員工資與勞動時間、對工作人員的申訴和複議申請作出處理和決定等事務。在日本,人事委員會或公平委員會是地方政府必須設置的職能部門,是標配。但現實是有的市町村規模小,沒有這方面的人才,或者財政無法支撐該部門,所以不得不與其他的市町村共同設置像公平委員會這樣的機關。共設機關的目的在于精簡政府機構或共享行政人才,節約經費,提高行政效能。共設機關機構不需要上級機關批准或者報備。共設的機關機構就像各地方政府的機關機構一樣,適用各個地方的議會或政府制定的條例/規則,公務效果屬于各自地方。

(二)協議會

這裏的協議會特指地方自治法規定的一種區域合作類型,是數個地方政府經協商並制定規約而形成的組織,目的是共同管理執行地方政府的部分事務,或者對普通地方政府事務的管理執行進行聯系協調,或者共同制定廣域綜合規劃。基于上述三個目的,協議會在實踐中被細分爲管理執行協議會、聯系協調協議會和規劃編制協議會。到2018年7月1日,日本現有協議會211個,共有1132個地方政府參加;從承擔事務方面看,最多的是消防,共41個,占比20.3%,其次是廣域行政規劃,共27個,占比12.8%。協議會是組織,但不是法人組織,不得以自己的名義向居民行使事務管理執行權限。事實上,以聯系協調或者制定廣域綜合規劃爲目的的協議會工作時也不會直接指向居民。但管理執行協議會會直接指向居民,其産生的後果則由作爲協議會成員單位的地方政府承擔。

(三)部分事務組合

組合是日本社會廣泛使用的概念,意指數人或組織組合成一個新的組織或機構。部分事務組合也是數個組織爲了實施部分事務而組合在一起,只是它在地方自治法上有著特定的法律意義和豐富內容,是一種重要的區域合作類型。境港是位于鳥取縣和島根縣兩縣境內的良港。兩縣意識到要提高境港的開發利用和管理運營水平,必須實施跨地域的一體化發展,于是在1958年成立了境港管理組合。該組合是由兩個縣共同設立的,其目的和事務是管理境港。到2018年7月1日,日本現有部分事務組合1466個,共有9640個地方政府參加。部分事務組合是地方政府爲共同處理部分事務,經協商制定規約,經總務大臣或都道府縣知事批准後設立的法人組織。部分事務組合是特殊的地方政府,具有處理部分事務的職能,而原來處理該事務的地方政府的職能部門會隨著部分事務組合的成立而被撤銷。部分事務組合需要設置議會和行政機關。

(四)廣域聯合

廣域聯合是指數個地方政府爲跨區域處理事務,經協商制定規約,共同成立的法人組織,旨在制定廣域綜合規劃,爲實施規劃而對相關事務管理進行必要聯系協調、廣域綜合且有規劃地處理事務。廣域聯合是獨立的法人組織,是地方自治法上的特殊地方政府。特殊地方政府的性質讓部分事務組合和廣域聯合具備了很高的權威性,對外以自己的名義管理和執行權限內事務,並自己承擔由此産生的後果。共設機關和協議會是非法人組織,其社會權威性不及特殊地方政府,其行爲的對外效力需要具體情況具體分析。與同爲特殊地方政府的部分事務組合相比,廣域聯合有顯著特點。第一,廣域聯合處理多類型事務。第二,廣域聯合更容易實現廣域調整。第三,廣域聯合可以成爲權限轉移的承載器。第四,廣域聯合更加民主。

從上述可以看出,在日本,每種區域合作組織類型都有其特定的性質,性質有異,對外效果就不同。特殊地方政府的性質讓部分事務組合和廣域聯合具備了很高的權威性,對外以自己的名義管理和執行權限內事務,並自己承擔由此産生的後果。共設機關和協議會是非法人組織,其社會權威性不及特殊地方政府,其行爲的對外效力需要具體情況具體分析。從地方自治法的規定來看,共設機關存在兩種情況,一是共設行政機關,其對外所作的管理執行行爲就如一般行政機關那樣産生法律效果;二是共設附屬機構、內設機構等,它們不能以自己名義對外實施行爲,其行爲的法律後果應由其所屬的行政機關來承擔。另外,每種區域合作類型都有側重點,側重點不同,功能和規模就不同。

我們必須清楚看到,四大區域合作組織也有重合、邊界不清、相互龃龉之處,需要理性借鑒。協議會的本質是協商,是成員單位之間內部溝通的較松散自由的組織,應該不對外執行公務。但日本的協議會後來也具備對外執行公務的職能,這使得協議會跳出了協商的原旨,出現了變異性擴權,其實這並非好事,讓區域合作組織體系渾濁化。協調組織非常必要,而且事實上也無所不在,最好就讓其按本質存在和發展下去。部分事務組合和區域聯合都是特殊地方政府,這是兩者的顯著標識。區域合作組織的地方政府性質讓人眼前一亮,但也讓人更加謹慎。地方政府是一級政權,有極高的權威,有嚴肅的組織體系和廣泛的職權。

總而言之,在對我國的區域合作組織進行設計時應該堅持精簡原則,不能讓區域合作組織體系無謂地複雜化,不能對傳統行政組織體系構成明顯沖擊。由此,日本的廣域聯合和共設機關值得重點關注和借鑒,但在借鑒過程中,一定要從我國的實際情況出發,保持自主和主動,做到良制善用,善作善成。

二、日本區域合作的功能

區域合作組織的宗旨就是促進區域合作,工作目標就是促進區域合作。在合作區域內,不同政府各揚所長,各取所需,協調步伐,攜手共進,用一加一大于二的算法,促進區域整體發展。區域互助協同、區域一體化是區域合作組織的重要功能。

(一)三圈建設

以東京爲中心的首都圈、以大阪爲中心的近幾圈、以名古屋爲中心的中部圈曆來被視爲日本最重要的三大區域。首都圈建設目標是日本政治、經濟、文化中心,近幾圈建設目標是與首都圈比肩的日本經濟、文化中心,中部圈建設目標是日本産業經濟重地,並通過三圈建設規劃的編制實施來實現目標。《首都圈建設規劃(2016—2026)》指出,區域建設是區域自己的選擇和責任,體現地域個性和特色很重要;地方政府成爲主體,積極推動地方分權,提供財政保障;國家與地方做好分工,運用廣域行政制度、協商組織等,推進地方政府間的合作。事實上,1950年日本制定實施了《首都建設法》,6年後出台《首都圈建設法》以取代《首都建設法》,從首都建設到首都圈建設的變化源于區域協作、一體化發展等實踐需求,是在更高層次推動首都和國家發展。

(二)居民自立圈建設

日本國土狹小,但都道府縣和市町村的數量卻很多,尤其是市町村的數量。日本進行過三次大的市町村合並,即明治大合並、昭和大合並和平成大合並,合並後,市町村數量從71314個減少到1718個;合並讓市町村的居民服務體制得到加強,財政效率得到提高的同時,也使新市町村邊緣的老市町村活力喪失、面向居民的行政服務水平下降、居民的聲音難以傳達、舊市町村地區的傳統文化和曆史地名消失等。對此,主管地方事務的總務省經研究于2008年12月發布《居民自立圈構想推進綱要》,推行居民自立圈政策。通過中心市功能與周邊市町村作用的有機結合,保障定居型生活,培養出自立型經濟基礎和家鄉自豪感,展現地方魅力。

三圈建設、居民自立圈建設等鋪開了日本全境的圈域建設,形成區域合作全覆蓋的態勢。三圈建設顯著增強了日本經濟實力和國際競爭力,居民自立圈建設在民生改善、社會發展等方面作出了積極貢獻。區域合作組織在圈域建設中,廣泛滲透,因地制宜,發揮了積極作用。

早期日本區域一體化以區域經濟一體化作爲發展重點。早期的三圈建設其實也直指經濟,從而創造出經濟騰飛的奇迹,建成經濟強國。但到20世紀90年代,不論是三圈建設,還是居民自立圈建設,都顯示出一個重大轉變,即從經濟一體化轉向全面一體化,區域合作中社會、民生等事務明顯增加,甚至超過直接的經濟事務。通過前面的數據可以知道,區域合作組織在日本區域合作中積極作爲,發揮了重要作用。我國在推進區域一體化發展戰略時,也逐步意識到一體化是全面一體化。當然,我國發展經濟的任務仍然不輕,圈域一體化在參與國際經濟合作和競爭方面仍然重擔在身。所以,我國的區域一體化發展要全面開花,要大大提升社會、民生領域的一體化水平,也要提升經濟一體化水平。

從三圈建設到居民自立圈建設,顯現出區域一體化發展中從中央主導到地方自主的轉變。這種轉變源于法治精神和地方自治精神的進步,也源于地方自身的優勢和責任感。但圈域建設中仍然可以看到中央的身影,仍然需要中央的支持和適度幹預。黨和國家的集中統一領導是我國所有工作的定海神針,在推進區域一體化發展戰略過程中,這種集中統一領導只能加強,不能削弱。但在堅持中央領導同時,要更加發揮地方的自主性。在區域一體化發展中發揮地方自主性與“放管服”改革精神一脈相承,與尊重群衆首創精神相吻合,更是減輕中央負擔,發揮地方“春江水暖鴨先知”優勢的現實選擇。

三、日本區域合作組織的治理

法治是現代化國家普遍適用的治理方式。日本作爲亞洲代表性現代國家,奉行法治,對區域合作組織也實行法治。這其中首要問題是確定法淵,即區域合作組織的主要內容應規範在什麽法中,用什麽法來引領區域合作組織。對此,首要回答當然是組織法。那麽,組織法是否必須是以“組織法”命名?當然不是,在找尋區域合作組織的法淵時,關鍵還是看規範的內容,而不是法律名稱。

(一)日本地方自治法是地方組織法

二戰後,日本重新制定憲法,開啓了國家治理的新階段。在地方政府組織方面,最重要的還是《地方自治法》。日本憲法專設“地方自治”一章,統領地方治理之根本,強調在地方貫徹自治精神,地方自治成爲日本地方治理的一項重要憲法原則。日本憲法指出,地方政府的組織和運行事項,由法律基于地方自治宗旨而規定。基于此,1947年4月《地方自治法》出台,形成有關地方治理的權威性法律,成爲地方治理的基本法和重要遵循,也是最重要的地方組織法。

《地方自治法》篇幅宏偉,開宗明義指出:“通過制定地方區劃、地方政府組織與運行事項的大綱,以及確立國家與地方之間基本關系,以保障地方政府民主高效行政,保障地方健康發展。”“地方政府之組織與運行事項”正是組織法所規範的核心內容,是組織法的重要任務。地方自治法編織了豐富的組織法規範,爲消防組織法、警察法、地方公務員法等的出台和完善奠定了堅實的基礎。這些法律不斷發展壯大,最終形成地方組織法體系,而這個體系的核心就是地方自治法。

(二)自治精神引領區域合作組織的法淵

《地方自治法》在“普通地方政府相互間合作”和“地方政府的組合”這兩章節中確立了區域合作制度。兩部分的角度差別很大,但都明確建構了區域合作制度,而且都需要地方政府參與其中。如前所述,地方自治法對四大區域合作組織制定了詳細的規範。同時,地方自治法的一般制度也適用于區域合作組織。總之,地方自治法是區域合作組織最重要的法淵,爲區域合作組織提供了強大的制度供給和法制保障。

地方自治法以自治精神牽引區域合作組織發展。日本對地方政府采用二層制結構,一層是作爲基層地方政府的市町村,另一層是在地域上包含多個市町村的都道府縣。市町村和都道府縣都具有綜合而統括地處理其轄區內事務的權力,基本組織結構也相同,議會和行政首長都由各自居民直接選舉産生;面對國家,有著相同水平的自治權。基于同等水平的自治權,都道府縣之間、市町村之間、都道府縣與市町村之間都可以進行平等的合作。在關于區域合作組織的規範中,“協商”、“規約”、“經議會議決”等表述出現頻率很高。部分事務組合和廣域聯合是特殊地方政府,茲事體大,其設置需要中央或者都道府縣一級批准,區域合作組織的其他事項很少用批准這樣很有領導性和強制性的行政手法。上級政府對區域合作組織以不幹涉爲原則,必要時可使用備案、建議等柔性行政手法。地方自治法使日本在法制層面形成自下而上、上下聯動的區域合作格局。

從曆史維度看,區域合作組織順應時代需求,不斷創設發展起來。地方自治法順勢而爲,從法制層面積極推動區域合作組織的進化。組合制度曆史最久,早在1888年的町村制中就已存在,當時是一種替代町村合並的制度。町村合並一致持續到21世紀初,所以部分事務組合在1947年《地方自治法》制定之時即被確立其中,延續至今。爲提高行政效率、節約經費,建立組織和程序比組合更簡約的制度。1952年《地方自治法》修改,新設了協議會、共設機關等制度。1993年4月第23次地方制度調查會建議實現廣域聯合的制度化,次年《地方自治法》修改。可見,地方自治法不斷豐富和進化著區域合作組織。

(三)主要規定

對共設機關,地方自治法從設置、規約、委員的選任與身份、輔助人員與經費、法令適用、組織變更與廢止等方面進行了規範。共設機關的規約必須規定共設機關的名稱、設置共設機關的地方政府、共設機關的辦公場所、組成共設機關的委員及其他組成人員的選任方法及身份處理等。委員及其他組成人員對應各種情況,由議會選舉産生,或者由政府首長經議會同意而選任産生,或者由政府首長、委員會或委員選任産生。共設機關的辦公經費由相關地方政府承擔,收取的手續費及其他收入作爲相關地方政府的收入。

對協議會,地方自治法從設置、組織、規約、管理執行效力、組織變更與廢止等方面進行了規範。地方政府協商設置管理執行協議會和規劃編制協議會時,該協商必須經議會決議。設置協議會後必須向總務大臣或者都道府縣知事報告。協議會由會長和委員組成,從相關地方政府的職員中選任。協議會的規約必須規定協議會名稱、參與的地方政府、事務或規劃的目錄、組織和選任方法、經費支付方法等,而管理執行協議會的規約還須另外規定的事項有管理執行方法、場所、職員身份、財産取得或管理處理的方法、公共設施設置或管理的方法等。

對部分事務組合,地方自治法從設置、規約、議會議決、解散、財産與經費等方面進行了規範。部分事務組合的設立需得到總務大臣或都道府縣知事的批准。都道府縣知事可以向市町村建議設置部分事務組合。規約應當規定部分事務組合的名稱、成員單位、事務、辦公地點、議會組織和議員選舉方法、行政機關的組織和選任方法、經費的支付方法等。部分事務組合的議會議員、首長和職員可以由成員單位的議會議員、首長和職員兼任。部分事務組合的首長擬請求部分事務組合議會決議重要事項時,應當預先通知成員單位的首長。成員單位經協商擬解散部分事務組合,必須報告總務大臣或者都道府縣知事。

對廣域聯合,地方自治法從設置、規約及其變更、議員議長選舉、廣域規劃、分擔金及其異議、解散等方面進行了規範。數個地方政府可以經協商制定規約,經總務大臣或者都道府縣知事批准後設置廣域聯合。都道府縣知事可以向市町村建議設置廣域聯合。規約應當規定廣域聯合的名稱、成員單位、區域、事務、辦公地點、議會組織和議員選舉方法、首長及其他行政機關的組織與選任方法、經費的支付方法等。廣域聯合的議會議員由區域內選舉權人投票産生或者成員單位議會選舉産生,首長由選舉權人投票或者成員單位首長投票選舉産生。議員、首長和職員可以由成員單位的議會議員、首長和職員兼任。區域居民聯名達到一定數量的,可以向首長請求變更規約。廣域聯合成立後必須盡快編制廣域規劃,廣域聯合和成員單位必須基于該規劃來處理其事務。經費的支付方法必須以人口、面積、地方稅的收入額、財力及其他客觀指標爲依據。

如上所述,地方自治法是日本區域合作組織最重要的法淵,是治理區域合作組織的基本指引。這爲我國進行區域合作組織法的建構和完善提供了一些參考。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)是我國最重要的地方組織法,自1979年制定以來,一直統領著我國地方政府組織建設。但該法條款的規定過于原則化,學界和實務界要求其完善的聲音十分強烈。在區域合作形勢愈加火熱,區域合作立法需求愈加旺盛的當下,我國的區域合作組織法應當安排在《地方組織法》中。但或許是因爲地方政府組織修改體量較大和任務過重等原因,《地方組織法》近期並無大修迹象。

我國正處在全面深化改革的新征程上,遵循重大改革于法有據的要求,制定改革法的可能性越來越高。區域合作組織制度作爲新近的改革制度,也可以考慮放入改革法中。我們在思考區域合作組織的法淵問題時,應當同時思考該法淵在精神、原則等方面的革新。自治是日本地方自治法的精神內核,也始終貫穿于日本區域合作組織制度之中。以“放管服”改革爲標志,擴大地方自主權成爲近年中央工作的一條精神主線。在推進長三角區域一體化發展等國家戰略、實施長三角區域一體化試驗區等建設、進行區域合作組織法建構與完善中,擴大地方自主權應該成爲指導思想和新思路,即從擴大地方自主權方面展現新路徑,開辟新局面。地方政府和基層群衆都有很大的智慧和理性,經過四十多年的實踐鍛煉和經驗積累,相信擴大地方自主權會在區域合作等衆多領域産生更大的改革紅利。(注釋略)


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2021年01月12日 03:15
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