社科文論選摘 理論研究

改革土地計劃管理方式要處理好六大關系

趙慶秋

2020年10月27日 09:12

吳群
《中國自然資源報》


處理好保護與發展的關系

 

當前,保發展與保耕地的兩難依然嚴峻。一方面,在世界經濟增長持續放緩、國內經濟下行壓力增大的背景下,高質量發展需要用地保障。另一方面,糧食安全時刻不容放松,14亿人的饭碗必须牢牢端在自己手上,这就要求耕地保护绝不能有闪失。然而,我国现行财税、规划、征地、土地出让、土地计划管理等方面仍然存在不少制度“短板”与薄弱环节,耕地“占多补少、占优补劣、占近补远、占水补旱”的问题仍然不同程度地存在。因此,土地管理需要妥善處理好保護與發展的關系,既要保住我们的“饭碗田”,确保最严格的耕地保护制度落地落实落细,也要统筹安排城乡、区域各业各类发展用地,限制总量、严控增量、盘活存量。

 

處理好效率與公平的關系

 

當前,我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化,中心城市和城市群正在成爲承載發展要素的主要空間形式,區域發展不平衡不充分的問題突出。相關研究表明,2015年,我國長三角、珠三角、京津冀等十大城市群以占全國不到 1/10的土地面積,承載了全國 1/3以上的人口,創造了全國 1/2以上的 GDP。可见, 发挥地区比较优势,促进包括土地资源在内的要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,并建立相应的区域协调发展、平衡发展的体制机制,已成为深化土地管理体制机制改革的关键。

 

處理好政府與市場的關系,優化土地指標配置機制

 

長期以來,我國的土地計劃管理存在政府作用發揮有余而市場作用發揮不足的情況。隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入,土地、資本與勞動等要素應保持合理的匹配度,人均建設用地、地均GDP在一个地区宜保持相对的均衡。因此,要把市场机制对土地资源配置的决定作用落实到土地管理体制机制的改革中,要顺应市场需求合理安排年度土地指标,减少人为的干预和不合理的管制。通过 建立和完善节余建设用地计划指标有偿交易、跨省域增减挂钩节余指标调剂及补充耕地等制度,形成土地指标有序流动的市场机制。此外,要深化农村土地有偿使用制度改革,加大农村低效闲置建设用地市场化配置的力度,缓解城乡建设用地指标紧缺及建设占用耕地的压力。

 

處理好剛性與柔性的關系

 

相關研究顯示,我國上一輪土地利用總體規劃實施至2010年,東部 12个省(市)实际建设占用农地均提前突破了规划控制指标。土地规划、利用计划的刚性与用地需求变动的柔性形成一对矛盾,刚性有余而柔性不足导致出现计划与用地“两层皮”问题,用地计划管理不仅难以维护计划的严肃性,甚至还会引发违法违规用地行为。因此, 既要科学编制国土空间规划,又要科学制定建设用地标准,根据不同时期经济社会发展的态势,综合研判各业各类用地需求,合理确定土地利用年度刚性与柔性指标,并注重增强土地计划管理的灵活性,使优势地区有更大的发展空间。同时,建立并完善刚柔相济、国家和省级统筹的土地计划管理指标体系及审批制度,不断提升土地管理的科学性。

 

處理好增量與存量的關系,完善挂鈎倒逼激勵機制

 

建設用地減量化是實現城市精明增長的重要途徑。進入新時代,以往粗放式的城市擴張模式已難以爲繼。規模偏大、低效閑置數量偏多是我國城鄉建設用地的基本特征。對于存在“批而未供”土地和闲置用地的城市,自然资源部已实行核减新增建设用地指标,但尚需要不断完善增存挂钩机制、倒逼机制、激励机制。一是要 不断完善年度计划指标与存量用地总量、闲置用地数量相挂钩政策,从严控制并实施差别化的年度计划指标;二是要 优化经济发展的地耗指标与标准,倒逼地方政府存量挖潜,形成减量用地的发展模式;三是要 完善各业各类存量建设用地产出效率的评价制度,并据此建立集约有奖、粗放惩罚的用地指标激励机制。

 

處理好城市與鄉村的關系,構建城鄉一體化土地管理體系

 

新《土地管理法》爲農村集體經營性建設用地入市掃清了法律障礙,這也給土地計劃管理制度帶來新的挑戰。一方面,農村集體經濟組織成爲城鄉建設用地的一大供給主體,打破了城市建設用地供給只能通過國家征收、地方政府出讓的制度安排。因此, 要破除城鄉二元結構,著力構建城鄉一體化的建設用地計劃管理體系。另一方面,要 嚴格把關鎮村規劃,從源頭上強化耕地保護,嚴格控制農村建設占用耕地,謹防冒鄉村振興、城鄉融合發展之名,行多占多用耕地之實。

(作者系南京農業大學不動産研究中心主任、教授)


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2020年10月27日 05:03
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