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建設國內統一大市場的重要意義與實現路徑

楊秦霞

2021年02月24日 02:49

劉志彪
人民論壇網

面對複雜多變的國內外形勢,國內統一大市場是形成新發展格局的最可靠的戰略資源,是可以利用的比較優勢甚至是絕對優勢。建設國內統一大市場的基本路徑是要強化競爭政策的作用,中長期的突破口在于改革和優化地方政府的職能,破除“行政區經濟”的形成基礎;而短期的突破口,一是要消除政策歧視,提倡公平競爭,二是推進區域高質量一體化發展國家戰略。

新發展格局形成需要有國內統一大市場作爲基本的支撐條件和機制載體。過去在出口導向型經濟全球化戰略下,我們的經濟增長利用的是國外尤其是西方發達國家的市場。如今在“雙循環”新發展格局下,我們既要利用自己的市場來拉動中國經濟增長,也要爲世界經濟複蘇和繁榮貢獻中國力量。

2020年9月,中央財經委員會第八次會議明確指出,要“加快完善國內統一大市場,形成供需互促、産銷並進的良性循環,塑造市場化、法治化、國際化營商環境,強化競爭政策作用”。這給出了建設國內統一大市場的戰略意義、目標和路徑:建設國內統一大市場的目的是促進經濟循環;國內統一大市場的建設目標是市場化、法治化、國際化;建設國內統一大市場的基本路徑是需要強化競爭政策的作用。

國內統一大市場及其特征

國內統一大市場指的是在全國範圍內,在充分競爭以及由此形成的社會分工基礎上,各地區市場間、各專業市場間形成了相互依存、相互補充、相互開放、相互協調的有機的市場體系。在這種市場體系下,商品和要素能夠按照價格體系的調節,在各行業、各地區間自由地、無障礙地流通或流動,市場封鎖、地方保護等現象基本消除,從而實現資源在全國範圍內順暢流動和優化配置。這種價格體系既能夠調節全國商品和要素的供求關系,反過來這種供求關系也能調節價格體系。

與國內統一大市場相反的狀態是“市場分割”,它表現爲地區間市場各自爲政、相對封閉,跨地區的經濟往來等受到阻礙,資源流動不暢,經濟效率較低。引起市場分割的因素有很多,主要包括自然和人爲兩個方面。前者如氣候、自然資源、地理地貌特征等,後者如政府權力機構的行政壟斷和企業運用市場勢力的壟斷等。因此,構建國內統一大市場,主要應該規制反壟斷行爲,尤其是要限制行政壟斷行爲的行使。

商品和要素在全國範圍內流動無障礙,是直接反映國內統一大市場建設要求和水平的基本標准。但是這種直接衡量方法往往比較複雜,因此,經濟學家一般用所謂的“一價定律”來簡單衡量。它的基本原理是:因爲商品和要素可以自由流動,因此地區間通常不可能存在除必要流通成本差異之外的價格差異,反過來可以說,商品或要素在國內各行業、各地區間自由地、無障礙地流通和流動,必將降低地區間的價格差異。因此,同一種商品或要素的地區間價格差異,可以被用來衡量市場的統一或一體化程度,地區間價格差異越小,說明市場摩擦(市場壟斷、市場封鎖、地方保護等現象)越小,市場的統一或一體化程度越高。

綜合來看,統一性、開放性、競爭性和有序性是國內統一大市場的四個顯著特征。在社會主義市場經濟條件下建設國內統一市場,有四點需要強調:

其一,集中統一領導與形成國內統一大市場之間並不矛盾。有些人認爲,統一大市場是獨立、分散、自主協調的機制,這與黨對經濟工作的集中統一領導是有沖突的。其實這恰恰是社會主義市場經濟體制的優勢和特點。堅持黨中央權威和集中統一領導,是中國特色社會主義政治發展道路的曆史必然,是推進新時代黨和國家各項事業發展的根本原則;是爲了宏觀調控和協調市場、管理市場秩序,在市場運行中更好地發揮政府作用。建設和維護好國內統一大市場,則是爲了發揮市場在資源配置中的決定性作用,這兩者是縱橫之間的補充關系和依賴關系,而不是替代關系和獨立關系。

其二,地方政府職能改革和優化,是形成國內統一大市場的關鍵。在我國過渡時期的經濟發展中,地方政府的職能被塑造爲一個“准市場主體”,這是中國經濟運行中存在“行政區經濟”現象的主要原因。對“行政區經濟”妨礙國內統一大市場建設的問題,國內外學界的分析成果很多,但是如何克服這個沖突,卻並無來自實踐的答案。一般認爲,把地方政府的發展功能逐步改造爲公共服務功能,是可以選擇的重要出路之一。但是這種思路沒有解決體制轉軌發展中大國的發展動力問題。如果仍然需要依靠地區競爭來解決現代化的趕超問題,那麽地方政府的“准市場主體”地位和職能就無法替代,相應地,國內統一大市場的建設也需要有新的思路。

其三,主權國家內部統一市場的建設,也是一件很困難的事情。一般認爲,一個主權國家內部在貨幣制度、市場監管、稅收征繳、社會治理等方面都遵循統一的法律制度,因此,市場一體化和統一市場建設的障礙,通常要比國際市場小得多。如一體化程度較高的歐盟,雖然貨幣也實現了統一,但是由于財政政策的不統一,使歐盟至今仍然處于嚴重的分離狀態。但是從長三角、珠三角以及京津冀等地推進區域經濟一體化協調發展的實踐看,即使我們在統一的法律制度下實施統一的政策,市場一體化和統一市場的建設也面臨一些困境。

其四,國內統一大市場內部不同的專業市場,其發育和發展的進度和難度各不相同。改革開放以來,消費品市場和一般生産資料市場的建設,取得了巨大的成功,目前97%的商品和服務已由市場定價,這些市場高度開放、充分競爭、通達高效,但是要素市場,尤其是土地市場、資本市場和高級勞動力市場,總體上處于發育不良、功能不完善的滯後狀態。按照《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的部署,下一步改革的方向是,凡是能由市場形成價格的都要交給市場,政府不進行不當幹預,通過市場競爭形成價格,進而調節供求關系,優化資源配置。推動政府定價機制從定價格向定規則轉變,最大限度發揮市場的決定性作用。

國內統一大市場建設的目的和戰略意義

國內統一大市場的戰略意義和價值,主要從取得規模經濟和範圍經濟的角度來分析。著名的斯密定理揭示了“分工取決于市場規模,而市場規模又取決于分工”的基本原理。統一大市場的功能和作用,除了推動增長、促進分工、虹吸資源、創新激勵等,還被現代國際貿易理論用于描述本地市場效應驅使的産業集聚及其相應的促進出口方面:某種産品需求大、屬于該産品的大市場,便會吸引追求規模經濟的生産者進入,進而在該産品出口方面營造出一種天然的優勢,成爲産品出口的有力競爭者。由此不僅從需求這一方面解釋了産業集聚,而且揭示了國際貿易産生的另一個重要基礎:特定産品的國內大市場是對外出口的重要依托。引申到實踐中就是,工業化國家人均收入高,由此決定國內市場巨大,因此在許多産品制造與出口方面享有本地市場效應。

如今,中國經濟進入高質量發展階段,國內統一大市場是我國發展戰略修正和轉換的最可靠的戰略資源,是我國可以依靠的比較優勢甚至絕對優勢。過去我們的比較優勢是要素的性價比高,現在除了新型舉國體制,就是國家的超大規模市場。因此,國內統一大市場是我國實現社會主義現代化目標的最重要的手段和工具。它可以與飛速發展的信息化、網絡化結合,成爲拉動或推動重大的技術進步、結構變遷和社會演化的主要力量。當前,國內統一大市場具有三項重要的功能和使命:

第一,通過推動統一大市場建設,爲中國經濟實現長期的高質量發展提供動力。首先,統一大市場建設可以破除要素流動的一切體制機制障礙,推動要素在更大範圍內自由流動,使其進入效率最高的企業、地區和行業,這是推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,建設現代化經濟體系,增進民生福祉的最重要措施。如近代美國通過鐵路網的建設,將東、西海岸連接到一起,促進了商品、資金在地區間的流動,奠定了大國經濟循環的基礎。其次,統一大市場建設排除了對市場分割的人爲歧視因素,限制了市場壟斷、行政壟斷對企業參與公平競爭的制約,使企業可以以效率而不是其它因素獲得競爭優勢,這就大大地提高了經濟運行的質量。最後,統一大市場建設既可以利用龐大市場能力支撐精細化的社會分工,又可以在分工基礎上利用規模經濟來降低成本,從而進一步擴大和強化專業化分工並提高生産率。綜上所述,在當今全球經濟競爭格局日趨複雜和激烈的背景下,中國推動國內統一大市場的建設,必將直接優化資源配置,爲中長期經濟增長創造巨大動力和良好的市場條件。

第二,通過推動統一大市場建設,我們可以依托這個市場轉變經濟全球化戰略。“雙循環”新發展格局的重點在“循環”:只要打通各種人爲的、制度的堵點,讓市場循環起來,其他都是企業的微觀自主選擇。在當前全球産業鏈重組的背景下,利用內需問題就成爲能否正常循環起來的核心問題。如果說,過去的經濟全球化是利用西方市場進行的客場全球化,那麽當前的“雙循環”新發展格局就是基于內需的經濟全球化,是一場利用自己的市場、在主場進行的經濟全球化。簡單來說,就是中國下一步的經濟全球化,要從利用別人的市場轉變爲向全球提供和開放自己的市場。這種在主場進行的全球化戰略,與過去的基于出口導向的經濟全球化之間有很多差異,如後者主要是通過招商引資等手段來實現出口導向;而前者是對全球創新資源的利用,重點是利用本國市場提供的機遇吸收全球人才和技術。再如後者只需要進行對外開放,把自己打造成出口加工制造生産平台,通過對外開放來倒逼國內改革;前者需要對內開放與對外開放共同進行,而且對內開放的重要性和緊迫性一點也不亞于對外開放。因爲對內開放度不足,會極大地限制國內市場轉化爲全球市場,從而影響戰略的實現。可見,主場經濟全球化的基本前提是形成一個強大的統一大市場,具有超大市場規模的優勢,這個市場才可以給全球的資源和要素提供更多的機會。

第三,通過推動統一大市場建設,加快形成創新型國家。主場經濟全球化戰略的貫徹落實,將培育出我國企業參與新一輪經濟全球化的新的動態競爭優勢。它的內涵主要有:一是高水平地引進來。引進來的主要是由龐大市場提供機遇的人力資本、技術資本和知識資本。這些資本的特性是可移動性弱,由此導致國家間産業結構高低的不同。發達國家人力資本、知識資本密集,因此主要從事高技術知識密集型産業,而發展中國家只能分工于低端的勞動密集型産業。如果可以給這些知識資本和人力資本提供更大的發展機遇,促進其跨國移動,那麽機會的提供國將聚集起巨大的創新要素,從而可以迅速拉平與發達國家産業結構和人均收入的差距。二是大規模地走出去。走出去的目的,既是推動我國品牌企業參與境外基礎設施和産能合作,推動中國裝備走向世界,也是就地利用所在國的人力資本和知識資本,一方面爲其提供就業崗位,另一方面爲中國企業發展創新經濟服務。總之,在國內強大市場的背景下,主場全球化戰略的實施,就是要得到更多的全球智慧和資源爲我所用。

構建國內統一大市場的主要障礙與破解思路

從各地實踐看,具有“行政區經濟”總體特征的國家,在構建統一大市場時的主要障礙,一是來自于具有“准市場主體”地位的地方政府,它們可以行使分割市場的行政壟斷行爲;二是來自于具有市場勢力的壟斷企業,它們也具有分割市場的行爲能力。

轉軌時期具有“准市場主體”地位的地方政府,經常行使三種分割市場的行爲:一是各地各自爲政、競相比拼政策優惠,制定一些違反國家法律法規的區域性土地、稅收等優惠政策,結果形成了地方性的市場壁壘;二是依據所獲得的稅收、産值等本地利益,實行地方保護的財政補貼政策和各類優惠政策,結果造成對外地企業的歧視和排斥;三是在本地舉行的各種招投標活動中,限制、排斥外地企業參與,規定各種有利于本地企業中標的政策。這些內容本身都是市場分割的重要表現。

具有市場勢力的壟斷企業行爲,當前也主要有三種:一是地方政府借助于國有企業行使行政壟斷權力,如或明或暗地規定某類業務必須讓具備某種特殊資格的國有企業去做;二是某些在關鍵技術、品牌或者渠道等方面具有市場勢力的企業,尤其是某些外資企業利用市場勢力行使攻擊、壓榨國內競爭對手和産業鏈上下遊企業的行爲;三是利用市場以及相關管理制度的不完善,大肆進行不公平不公正交易,對消費者行使詐騙、壓榨、盤剝等行爲。

應對具有市場勢力的壟斷企業行爲,總體看來比較容易。只要各級政府和法院站在全國統一市場的高度,認真貫徹執行國家頒布的《中華人民共和國反壟斷法》,各種非法的不當交易、不公平交易、不公正交易,以及利用市場勢力行使的各種壟斷行爲,都會在市場發展過程中逐步減少。問題在于如何保證各級政府和法院能夠站在全國統一市場的高度,打破市場分割、地區封鎖和利益藩籬?考慮到行政權力對市場的強制是一種超經濟因素的力量,只有內在改革動力和外在的倒逼機制相結合,才能真正推動地方政府改革。因此建設國內統一大市場的基本路徑,就是要真正地強化競爭政策對各類市場參與主體的作用,使其在市場經濟中適當地行使兩類與區域協調、一體化發展有關的合法權力:一是就跨區域公共産品和服務的提供問題,如規劃、交通、環保、科技創新聯合等,加強地方政府間的政策協同和配合;二是貫徹執行國家統一的競爭政策,掃除地區行政和政策壁壘,並用于規制企業組織的市場行爲。解決這些問題是今後一個時期我國統一大市場建設的主要方向。

圍繞著這一目標,從中長期來看,真正的突破口在于改革和優化地方政府的職能,破除行政區經濟的形成基礎。這是一個極其複雜的問題,這裏只能作簡要闡述。總的來看,改革目標是在經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的背景下,淡化地方政府的經濟增速目標,強化人民對美好生活向往的目標,使地方政府由目前的承擔經濟發展職能爲主的配置結構,轉化爲區域性公共産品生産和福利提供者爲主的職能配置結構。只有如此,地方政府才會消除市場分割、地區封鎖和利益藩籬的內在動機,才能降低對市場活動的直接參與行爲,增強建設維護統一大市場的全局意識。爲此,必須進行包括政績評價考核體系、中央與地方財權事權重新劃分、機構設置和優化、財政來源以及幹部配置和晉升等在內的一系列的系統配套性改革。

圍繞這一目標,從短期來看,第一個突破口便是清理包括稅收優惠在內的一系列優惠政策,消除政策歧視,提倡公平競爭。針對過去一些地方政府競相出台優惠政策招商引資進行惡性競爭,造成産能嚴重過剩等體制性頑疾問題,黨中央、國務院積極推進“放管服”改革。其中一個要點,是要清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法,實行統一的市場監管,嚴禁各類違法實行優惠政策行爲,反對地方保護和權力支持下的不正當競爭。2014年12月,國務院印發《關于清理規範稅收等優惠政策的通知》,全面清理已有的各類稅收等優惠政策,要求及時查處並糾正各類違法違規制定稅收等優惠政策行爲。第二個突破口便是推進區域高質量一體化發展國家戰略,鼓勵在戰略指導下,從過去強調經濟競爭走向競爭基礎上的合作和協同。這是構建全國統一大市場的重要措施。

作者:教育部首批文科“长江学者”特聘教授,南京大学商学院教授,国家高端智库建设培育单位长江产业经济研究院理事长、院长 劉志彪

 


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2021年02月24日 10:31
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