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吳翔研究員的專著《基層政府編外用人治理研究》出版

周小軍

2020年07月08日 11:14

陳井安
川報觀察

一部全面梳理基層政府編外用人問題的開創性佳作

川報觀察 2019-11-18 10:55

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陳井安|文

編外用人是中國政府長期存在的一個曆史現象,在縣鄉基層政府尤甚。基層政府的編外用人起源于最早形態的國家對基層社會管理和治理的需要,甫一出現,就從未中斷,它走過了先秦時期的奴隸社會時期,走過了漫長的封建社會時期,走過了戰亂紛飛、政局變幻莫測的二十世紀上半葉並延續至今。特別是改革開放以來,隨著經濟社會的持續發展和治理要求的不斷提升,在編制資源受到嚴格限制的情況下,基層政府普遍采取編外用人的形式以滿足各項工作開展中人力資源的需要。大量的社會管理、公共服務事項都經由包括編外人員在內的基層政府工作人員去完成,他們成爲了與人民利益息息相關的、直接與人民互動的、面對人民代表政府的人——“街頭官僚”,由于他們具有不可能被裁撤掉的自由裁量權,在其“執行工作時是沒有多少支持和指導的,只能根據自己的經驗、技能、專長及價值觀來進行判斷與決策。 ”加之自身業務素質的原因和工作業績的要求,不可避免地在工作中出現粗糙、急躁等情況,特別是那些代表基層政府規範公共秩序、協助行使執法權的編外人員普遍在執法過程中態度橫蠻、手段粗暴,在人人都是自媒體的時代,經由豐富的媒體手段的渲染、傳播,不可避免地在社會上造成了極大的負面轟動。這其中,以“城管打人”最具代表性。這些打人的城管,幾乎無一例外地都是編外人員。由于這些人沒有正式的編制,全都是基層政府由于城市管理工作的需要,通過簡化的程序甚至是沒有任何程序從社會上自行招聘的,也可以隨著工作的不需要被隨時解聘,因此,老百姓和媒體把他們形象地稱之爲“政府臨時工”。

基層政府使用的“臨時工”數量隨著基層治理範圍的擴展、治理要求的提升而不斷增加膨脹。在財政資金緊張,稅收分配機制不健全的改革開放初期,基層政府需要自己想辦法養活這些臨時人員,由此導致了基層政府的亂收費,亂攤派現象時有發生,人民群衆對此怨聲載道。新世紀以來,隨著財政制度的完善,特別是轉移支付向基層的傾斜以及收支兩條線制度的實施,亂收費、亂攤派現象得到了有力地遏制,但服務型政府的建設、社會管理事務的不斷增加導致了執行性特征鮮明的基層政府任務不斷、事務頻繁,在人員編制嚴格限制的情況下,這些由基層自行招聘使用的編外人員不但沒有減少的迹象,反而還呈現出增加的趨勢,但畢竟基層能夠支配的財政資金有限,付給編外人員的勞動報酬也就不可能高,當然更談不上完善這些人員的勞動保障措施和社會保障了。他們的收入、勞動保障、職位晉升、工作環境都和同處一個屋檐下的在編職工存在著極大的差異,但許多工作卻需要這些人去完成,特別是一些編制內人員不願意去幹的苦活、累活幾乎都是由這些編外人員去完成。在基層政府編外人員亂作爲受到社會關注和譴責的同時,他們不大安逸甚至是惡劣的工作環境以及低下的收入狀況引起了媒體的普遍關注和社會輿論的普遍同情。特別是近年來,隨著信息傳遞的網絡化、即時化、互動化發展,基層政府的編外用人問題受到越來越多的關注。

那麽,何爲編外用人?基層政府爲何要在編制外使用人員?我國曆史上的基層政府編外用人的情況如何?基層政府的編外用人的現狀如何?他們可以分爲哪些類型?分布在哪些地區、哪些部門?基層政府的編外用人能否有效杜絕,抑或只能規範治理?又應該如何治理?吳翔的這本著作《基層政府編外用人治理研究》對這些問題進行了逐一的分析和梳理。該書一共24萬字,除緒論外,全書一共分爲14章,于2018年8月由四川大學出版社出版發行。細讀該書,十分明顯地感受到這是一部不可多得的研究基層政府編外用人問題的學術佳作。總體來看,全書具有以下幾個特點:

對基層政府編外用人治理的研究系統、嚴謹

編外用人問題不僅僅只是在基層政府存在,也在各級各類政府組織中存在;不僅僅是現代基層政府需要面對的問題,也是令曆朝曆代各級政府特別是基層政府頭痛的問題。當然,編外是相對于編內而言,有編制,才會有超出編制範圍的編外人員,正是基于編制管理制度的存在以及由此衍生出來的人員使用上的矛盾和問題,才會産生編外用人這一問題。基于這樣的寫作思路,作者在謀篇布局中,首先用一章的內容對中國特色的編制管理制度進行了較爲系統化的梳理,再用一章的內容對基層政府編外用人的曆史源流進行了系統的梳理。通過開篇這兩章的內容,讓讀者對我國的編制管理制度和編外用人問題從總體上有一個清晰的了解。在此基礎上,從第三章開始,作者將關注的重點轉向現實,首先對當前基層政府編外用人的現狀進行了梳理,然後,對産生編外用人的原因進行分析,對基層政府使用編外用人的利和弊進行分析,對基層政府編外用人的治理思路進行分析,最後用八個章節的大幅篇章分別從編制管理現代化、政府治理變革、編外用人制度變革、相關制度創新、人事制度改革深化、監督體制機制改革、治理動力機制、行政文化等方面對如何有效治理基層政府用人問題進行了系統化的探討。這樣的寫作邏輯既體現了作者對所要研究問題的曆史深度,也體現了作者對所要研究問題的現實關注,凸顯了對問題研究的系統性和嚴謹性。

行文流暢、觀點新穎、聯系現實

行文流暢、觀點新穎、思路清晰是這部著作的一大特色。從行文上來看,作者充分考慮到了閱讀者範圍的多層次性、廣泛性和閱讀過程的愉悅性,盡量做到將深奧的學術理論用通俗的語言表述,特別是對編制管理制度和編外用人做法的曆史源流的梳理,作者既做到了表述的准確可靠,又做到了到表達的通俗易懂,大大增加了學術著作的可讀性。在愉悅的閱讀過程中,讀者可以發現許多新穎的觀點。如作者在第五章中不僅對各種時政性文章中經常談論的基層政府編外用人的弊端進行了全面具體的分析,而且認爲基層政府的編外用人也並非如古人和今人所抨擊的那樣百弊而無一利。在中國特色現代編制管理制度體系由于種種原因沒有得以健全之前,它至少可以彌補現行編制管理制度的用人缺陷,發揮基層政府人員使用上的鲶魚效應,從整體上提升基層政府的行政效率,同時對以強執行性爲主要特征、各種社會問題集中突出的基層政府而言,還可以起到矛盾緩沖帶的作用。這樣的觀點絕非爲基層政府編外用人的存在找理由,而是基于學理分析上的理論創新。又如,面對學術界普遍存在的編制管理制度過時論、抛棄論的觀點,作者並沒有人雲亦雲,也主張抛棄現有的編制管理制度和方法,轉而主張按照西方國家采取的財政預算控制政府人員結構規模的觀點。而是基于對中國政治組織架構、國家結構形式、政治傳統文化的深入全面分析得出我國的編制管理制度有其存在的合理性和必要性。取消編制管理制度,仿效西方國家的預算財政控制人員模式在我國不可行。特別是在分析編制管理制度下基層政府爲何不能夠杜絕編外用人現象時,作者創造性的提出了“目標替代”的理論分析框架,並根據國土面積、國民人口數量、族群種類等三大主要指標提出了國家治理難度的分析模式,作者運用這一框架和模式較好地說明了爲何中國的編制管理制度和編外用人體系並行不悖。這樣的學術分析無疑是新穎的,是對卡爾.波普爾所謂的世界3——客觀知識世界的一種增量型貢獻。

除開新穎的觀點,作者還理論聯系實際,注重關照中國的現實。在前期大量實證調研的基礎上,作者對當前中國縣鄉兩級基層政府的編外用人情況,包括編外用人的數量、編外人員分布的區域和部門、編外用人的四種類型以及各地對編外用人的規範化治理的努力探索等都進行了精確的總結概括。這樣的總結概括無疑增加了文章的可信度和閱讀性。

著作體現了作者強烈的學術擔當、理論勇氣和責任意識

無論是從政治學、行政學、管理學還是相關的其他學科的角度來看,還是從政府治理的需求來看,對中國特色的編制管理制度和編外用人研究都是一個緊迫而現實的問題。從微觀上來說,它可以幫助相關實務部門深化相關制度建設、完善相應的政策措施,避免在不同的政策措施之間來回搖擺,從而真正構建起中國特色的政府用人體系。從宏觀上來看,實踐中政府用人體系的制度化、法治化,以及相關理論建設的深入也能夠促進中國政府治理體系和治理能力現代化,堅定我們的制度自信,使中國特色社會主義制度的優越性和生命力更加彰顯。

但遺憾的是,迄今爲止,學術界對于編制管理及編外用人的研究還基本上處于一片空白,這一研究領域被學者們有意無意地忽略掉了,特別是對于編外用人的研究更是罕有學術工作者涉足。出現這一局面的原因很多,但不管什麽原因,最終的結局都是一樣。那就是:相關決策部門和管理部門在面對這一問題的時候,缺乏正確理論指導和觀念支撐,其管理工作和制度建設長期裹足不前。在缺乏學術大咖的“巨人肩膀”支撐的情況下,作者選取編外用人量最大、情況最爲複雜、矛盾最爲突出的基層政府作爲研究的突破點,對編外用人這一領域進行開拓性研究,這樣的理論勇氣和學術擔當無疑是值得肯定的。

作者曆時經年完成這一著作,也許最終呈現在讀者面前的成果不見得盡善盡美,還有繼續深化研究的空間和學理提升空間,但這樣的研究,不得不說體現了作者作爲一名學術工作者強烈的責任意識、學術擔當和理論勇氣。這種敢于擔當、勇于鑽研的精神對于一名學術工作者來說是難能可貴的。經邦有術,持之以理。2019年10月28日至31日,中國共産黨中央委員會第四次全體會議在北京召開,會議審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若幹重大問題的決定》指出:中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系,她具有多方面的顯著優勢,我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開。著力構建中國特色的編制管理制度和政府人力資源使用體系,加強對基層政府編外用人的系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,揚優勢、補短板、強弱項,通過健全和完善的制度提升治理效能,是當前和今後一段時期編制管理部門和基層政府推進治理體系和治理能力現代化建設的重要內容之一。

在這一宏觀背景下,《基層政府編外用人治理研究》的出版發行正當其時,它的出現不僅能夠引起我們對中國特色編制管理制度和基層政府編外用人治理的系統性認識,而且必然引起我們對于如何優化健全中國特色的編制管理制度,如何深化完善對基層政府編外用人的有效治理,更加深入的思考。

(作者系省社科院黨委副書記、研究員)

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2020年07月08日 07:14
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